НАОМИ ЖОЙ КАЙДЭН "ТОДОРХОЙ БУС, ТОГТВОРГҮЙ ОРЧИН ДАХЬ УЛСЫН ТӨСӨВ, САНХҮҮ"

НАОМИ ЖОЙ КАЙДЭН

(Англи хэлнээ: Naomi Joy Caiden: 1939 оны нэгдүгээр сарын 1 нд Лондон хотноо мэндэлсэн) – нь Калифорнийн Улсын Их Сургуулийн улс төрийн шинжлэх ухааны профессор нэгэн. Улсын төсөв, санхүү, санхүүгийн бодлого, төрийн албаны харьцуулсан шинжилгээгээр мэргэшин ажилладаг.

Наоми Кайдэны амьдрал Англи, Австрали, Изриаль, АНУ гэсэн дөрвөн улстай шууд холбоотой. Английн Лондон хотноо еврей гэр бүлд мэндэлсэн. 1959 онд Лондонгийн Их Сургуулийг эдийн засгийн шинжлэх ухааны бакалаврын зэрэгтэй дүүргэжээ. Улмаар 1966 онд Канбэрра дахь Австралийн Улсын Их Сургуульд улс төрийн шинжлэх ухаанаар магистрын зэрэг хамгаалсан байна. Австралид байхдаа улс төрийн шинжлэх ухаанаар багшлахын зэрэгцээ Канадын бодлого, Австралийн их, дээд сургуулиудын тухай өгүүлэл нийтлүүлэх болсон. 1966 онд Изриаль улс руу шилжиж, Изриалийн Бодлого Судлалын Хүрээлэнд төрийн албаны харьцуулсан судалгаагаар мэргэшин ажиллахын зэрэгцээ Хэбрэй Их Сургууль, Хайфу Их Сургуульд багшилсан байдаг. 1968-1971 онуудад АНУ-д очиж, профессор Аарон Вилдавскитай хамтран “Буурай хөгжилтэй орнууд дахь төсөв, санхүүгийн төлөвлөлт” ном нийтлүүлжээ. 1990-ээд оны эхээр Дэлхийн Банкны Эдийн Засгийн Хөгжлийн Хүрээлэнд ажиллаж байсан туршлагатай. Наоми Ж. Кайдэн өдгөө нөхөр Гэралд Э. Кайдэны хамт АНУ-ын Калифорни муж улсын Лос-Анжелес хотноо энх тунх амьдарч байна. Энэ удаад түүний бүтээлээс дээжлэн утгачилж байна.

Ноами Кайдэн уг өгүүллийн хүрээнд хязгааргүй өсөн нэмэгдэж буй нийгмийн хэрэгцээг хязгаарлагдмал төрийн нөөцөөр хэрхэн үр дүнтэй хангах вэ гэдэгт хариулт эрэлхийлэх оролдлого хийсэн байна. Төрд итгэх итгэл суларсан, ажил, үйлчилгээний чанар муудсан, төсвийн сахилга алдагдсан, иргэн, аж ахуйн нэгж татвараа төрд төлөхийн оронд нуун дарагдуулахыг чухалчлах болсон зэрэг олон хүчин зүйлийг дурдаад үүнээс үүдэн ирээдүйд төсвийн орлогын хэмжээ аль ч улсад нэгэн адил унах төлөвтэй байгааг дурдсан байна. Гэтэл улсын төсвийн зарлага байнга өсөн нэмэгдэх хандлагатай байдаг. Ийм хүнд үед төрийн албан хаагчид, ялангуяа төсөв боловсруулагчид уламжлалт бус, шинэ аргаар улсын төсвийг бүрдүүлэх шаардлагатай. Үүний тулд төсвийн шинэчлэл хийх шаардлагатай. Юуны түрүүнд, улсын төсөв боловсруулах явц дахь тодорхойгүй, тогтворгүй байдлыг даван туулах хэрэгтэй. Зургаан төрлийн тодорхойгүй байдал улсын төсөв боловсруулах явцад үүсэж болохыг Наоми Кайдэн анхааруулсан байна.

ТОДОРХОЙ БУС, ТОГТВОРГҮЙ ОРЧИН ДАХЬ УЛСЫН ТӨСӨВ, САНХҮҮ

Сүүлийн хагас зуун жилийн туршид бидний сайн мэдэх төсөв, санхүүгийн ертөнцөд улсын салбарын эдийн засгийн онол дахь Кэйнсийн хувьсгал болон захиргааны төрийн эрчимтэй хөгжлийн үрээр хүлээгдэж байгаагүй, цоо шинэ үзэгдлүүд бий болж, чиг баримжаагүй байдал үүсэв (The world of budgeting which we had grown to know well in the past fifty years, sinse the advent Keynesian revolution in public economics and the rapid expansion of the administrative state, is fast being disoriented by new and unexpected events). Тодорхой чиглүүлэгчид устаж үгүй болов. Төсвийн тоглоомын дүрэм хурдан өөрчлөгдөж, тэр хэрээрээ үүссэн шинэ нөхцөлд дасан зохицох аргаа олж ядсан төрийн дээд тушаалын албан хаагчид чиг баримжаагаа алдаж эхэлсэн. Урт хугацааны туршид бололцоотой гэж үнэлэгдэж байсан улсын төсөв, санхүүгийн найдвартай, тогтвортой байдал эргэлзээ төрүүлэх болсон. Өөрөөр хэлбэл, найдвартай, тогтвортой байдал тодорхойгүй, тогтворгүй байдлаар солигдож байна.

Төсөв бүрдүүлэх үйл явц харьцангуй тогтвортой байна гэж үзэж болох юм. Ирээдүйн үйл ажиллагааны санхүүгийн үндэсийг хангахад чиглэгдэх тул төсөв боловсруулах үйл явц нь алс ирээдүйд олж бас гарч болох орлого, зарлагаас ихээхэн хамаардаг. Төсөв бүрдүүлэхэд урт хугацааны туршид итгэлтэй байж болохуйц хүрэх үр дүн, амжилтын тухай төсөөлөл шаардагддаг байна. Төсөвт хийгдэх жил тутмын тодотгол ойрын ирээдүйд сайн жишээ болж, үр дүн нь үнэлэгдэх, харагдах зарлагын зохицуулалт бүхий ашигтай түвшинд хүрсэн үед төсөв бүрдүүлэх үйл явц хамгийн зохистой байна.

Төсөв бүрдүүлэх сонгодог онол нь жил тутмын төсөв (Цаг хугацааны үечлэлийг тодорхойлох зорилгоор), улсын нэгдсэн төсөв (Улсын зарлагыг нэгдсэн хяналтад байлгах зорилгоор), хатуу тайлагнал (Зүй бус өөрчлөлтийг даван туулах зорилгоор), аудит (өмнөх үйл ажиллагааг нэгтгэн дүгнэх зорилгоор) гэх мэт цаг хугацааны чанд хүрээ тогтоох замаар учирч болох тодорхойгүй байдлаас сэргийлэхийг оролддог. Төсөвлөх үйл явцад төрийн санхүүд төдийлөн судлагдаагүй урьдчилан төлөвлөж, тогтворжуулах зарим нэг арга хэмжээ авах шаардлага гарахын зэрэгцээ тогтсон дүрмээр зохиогдож, тодорхойгүй байдлаас ангижрах бололцоо тэр болгон олдоод байдаггүй. Төсөв боловсруулагчид орлогоо багасгаж, зарлагаа ихэсгэх албан бус сонголтоор дамжуулан хүлээгдэж байгаагүй үр дүнгээс урьдчилан сэргийлэх арга замын эрэлхийлдэг. Төсөвт тодотгол хийх бодлого нь өөрчлөлтөд дасан зохицож, болох үйл явцыг урьдаас тааварлах бололцоо олгодог байна. Олон салбараас хангалттай хэмжээний орлого татан төвлөрүүлэх нь төсвийн найдвартай байдлыг нэмэгдүүлэх бөгөөд алдаагаа засварлах, уян хатан нөхцөлийг хангах, тодорхойгүй байдлыг даван туулах боломж олгодог.

Тодорхойгүй байдал урьд байгаагүй хэмжээгээр үүсвэрлэх болсон өнөө үед түүнээс урьдчилан сэргийлэх уламжлалт арга явуургүй болжээ. Шинж тэмдэг улам бүр илэрхий болж байна. Сүүлийн хорин жилийн хугацаанд америк долларын ханш унаж, ойрын ирээдүйд сайжрах төлөв харагдахгүй байна. Муж улс, орон нутгийн засаг захиргаа холбооны улсын татаасгүйгээр оршин тогтнох бололцоогүй болсон бөгөөд тэдний хувьд холбооны улсын татаасгүй нөхцөлд дампуурал гэсэн ганцхан зам дурайж байна. Тэдний зарим нь ёроолгүй ангалын эрмэгт тулж, дэмжлэггүй бол оршин тогтнох чадваргүй болжээ. Улсын зарлага, татварын нэмэгдлийн эсрэг тэмцэх явдал улам бүр нээлттэй, хурц хэлбэр рүү шилжиж байна. Засаг төрийн эрх мэдэлтнүүд зарцуулсан хөрөнгө нь хэрхэн үр дүнгээ өгөх хийгээд эсэргэн жилд аль салбарт хөрөнгө хаяхаа нэг жилийн төсвөөс урьдчилан харах чадваргүй болсон. Мөнгө юунд зарцуулагдсан, ард түмэн үүнээс ашиг хүртэж байгаа, эсэхэд итгэл төгс хариулт өгч чадахгүй байна.

Төсөв бүрдүүлэх үйл явц боловсруулагчдаас асар их хүчин чармайлга шаардах нарийн төвөгтэй үйл явц мөн. Харамсалтай нь, төсвийн өнөөгийн онол, практик цаг үеийн шаардлагыг хангахгүй байна. Тодорхойгүй, тогтворгүй байдлаас богино хугацаанд аль болох хурдан ангижирч чадах төсвийн шинэ онол, хандлага бидэнд шаардлагатай байна. Ингэхдээ улсын төсвийн салбар дахь өөрчлөлтөд хариулт болж чадахааргүй уламжлалт аргуудаас ангижрах хэрэгтэй.

Хувьсан өөрчлөгдөж буй орчин дахь төсөв бүрдүүлэх үйл явц

Урт хугацааны туршид улсын төсөв боловсруулах үндсэн асуудал шийдвэрлэгдсэн хэмээн үзэж байлаа. Шийдвэрлэгдээгүй үлдсэн цорын ганц асуудал нь үйлдвэрлэлийн хэмжээ, орлого, зарлагын урсгал, төрийн оролцоотой уялдуулж төсвийн хэлбэрт бага зэрэг өөрчлөлт оруулах явдал байв. Анхандаа нийгмийн хэрэгцээ хязгаарлагдмал, харин төрийн нөөц хязгааргүй гэж үзэж байлаа. Орлогоо нэмэгдүүлж, томоохон хэмжээний зарлагаа зохицуулах төрийн боломж зүйрлэшгүй их юм. Татвар бүрдүүлж, мөнгөн хөрөнгө татан төвлөрүүлэх өнөөгийн технологийн бололцоо хязгааргүй бөгөөд энэ нь нийгмийн асуудлыг захиргааны төрийн механизмаар дамжуулан шийдвэрлэх боломж олгож байна гэж үзэж байлаа. Өнөө цагт захиргааны төр байгаа нөөцийн үр дүнтэй ашиглалт юм уу татвар бүрдүүлэх тогтолцооны зохисгүй шинжийг багасгахгүйгээр нийгмийн шинэ шинэ эрэлт, хэрэгцээг хангах гэж улайрах болсон. Энэ нөхцөлд бидний хувьд төрийн нөөц хязгаарлагдмал, нийгмийн хэрэгцээ хязгааргүй гэсэн өөр хандлагыг дэмжих шаардлага үүсэж байна.

Орлогоо нэмэгдүүлэх төрийн эрх мэдлийн боломж, бололцоо онцын эсэргүүцэлтэй тулгаралгүйгээр өссөөр байна. Татвараа үлэмж хэмжээгээр өсгөн нэмэгдүүлэх бололцоо өөрөө аж үйлдвэржилт, ардчилах үйл явцын түвшингөөс хамаарч байдгийг түүх бидэнд харуулж байна. Энэ нь эдийн засгийн өндөр түвшний идэвхжил, чанартай бараа, үйлчилгээ хүргэх чадвартай төрийн захиргааны мэргэшсэн, ил тод, үр ашигтай үйлдэлд нийгмийн зүгээс итгэж буй байдал зэргээр нөхцөлдөнө.

Татвар бүрдүүлэлт дэх эргэлзээ, холимог загварын эдийн засагт төрийн эзлэх хувь дээд цэгтээ хүрдэг гэсэн болгоомжлол тэрчлэн төрийн албаны өргөжилтөд үл итгэх байдал зэрэг нь улсын орлого нэмэгдэх үе магадгүй, дуусгавар болж байгааг харуулж байна. (…) Инфляцийн дарамтын нөлөөгөөр татвар төлөгчид татвараас зайлсхийх болсон нь бодит орлого нэмэгдэхэд асуудал үүсэж байгааг харуулж байна. Хүмүүс их төлөв төрийн хяналт, татвараас зайлсхийж далд эдийн засаг бараадах болжээ.

Дээрх хүндрэлийн зэрэгцээ орлогоо нэмэгдүүлэх засгийн газрын чадварт нөлөөлөхүйц цоо шинэ, бодитой хүчин зүйл гарч ирсэн нь хэрэгжүүлэх арга хэмжээ, хүлээгдэж буй үр дүнд үл итгэх байдлаас үүдэлтэй төрийн орлогыг хязгаарлах нийгмийн тоо томшгүй оролдлого юм.

Төрийн хувьд боломжит бүх гарцыг тооцсон төсвийн хэд хэдэн боловсруулдаг байх шаардлагатай. Албан ёсны хязгаарлалт байхгүй үед ч гэсэн улс төрчид нийгмийн санаа бодлыг тооцсны үндсэн дээр инфляцийн түвшинтэй уяж зарлагын өсөлтийг хязгаарлах, төсвийг тэргүүлэх чиглэлийн хүрээнд хазаарлаж байх хэрэгтэй.

Нийтийн бараа, үйлчилгээний эрэлт буурахгүй, харин ч ирээдүйд өсөх хандлагатай байна. АНУ-ын тэтгэврийн насны хүн амын эзлэх хувь өсөн нэмэгдэхийн зэрэгцээ ажиллах хүчний хомсдол бий болж тэр хэрээрээ тэтгэврийн насныханд зориулах нийгмийн зардал өсч байна. Ядуурлын асуудлыг “нэг амьсгаа”-гаар шийдвэрлэх итгэл алдарч, нөхцөл байдлын талаарх таагүй үнэлэлт нэмэгдэх болсон. Энэ асуудлыг шийдвэрлэхийн тулд бүхэл бүтэн нэг үеийг элээх шаардлага тулгарч байна. Шинэ технологийн эрчимтэй хөгжил нь аюулгүй байдал, хүрээлэн буй орчныг хамгаалах судалгааны санхүүжилтэд төрөөс асар их зардал гаргахыг шаардаж байна. Нийгмийн эрэлт, хэрэгцээг зах зээлийн эдийн засгийн хүчээр хангах бололцоогүй болжээ. Захиргааны төрийн тогтолцоонд шилжих хандлага бий болж байна. Шинэ эрх зүйн хэм  хэмжээ үүсэж байна.

Ингэхлээр, эрүүл мэнд, боловсрол, нийгмийн хамгаалал, хот төлөвлөлт, гэмт хэрэгтэй тэмцэх явдал, хэрэглэгчдийн эрхийг хамгаалах гээд төрийн удирдлагын олон хүрээнд зардлын түвшинг хатуу, чанд тогтоох бололцоогүй болжээ. Батлан хамгаалах, хүрээлэн буй байгаль орчин, цагдаа, сургууль, эмнэлэг, эрүүлийг хамгаалах болон дахин мэргэшүүлэх үйл ажиллагаанд эцэс төгсгөлгүй мөнгө зарах болсон. Дээрх зорилгод зарж буй хөрөнгө нь төрийн мөнгөн хөрөнгийн санг бүхэлд нь зарцуулсан ч байдлыг дээрдүүлж үл чадах тул “хэмжээ хязгаар үл мэдэгдэх зарлага” гэж тодорхойлж болох юм.

Төрийн олон албан хаагчид хязгаарлагдмал нөөцөөр хязгааргүй өсөн нэмэгдэж буй хэрэгцээг хангахын тулд шинэ арга, зам эрэлхийлэх санхүүгийн нарийн, төвөгтэй нөхцөлд ажиллаж байна. (…) Тэд одоо хүнд сонголтын өмнө тулж иржээ. Орлого, зарлагын хэмжээг тааварлах хэцүү байгаагийн дээр эдийн засгийн асуудлаас үүдэн төсвийн төлөвлөгөө байнга өөрчлөгдөх болжээ. Хувьсан өөрчлөгдөж буй нөөц, нарийн, төвөгтэй зорилго, зорилт бүхий нөхцөлд төсөв бүрдүүлэхэд урьдын туршлага хангалтгүй байна.

Үүний зэрэгцээ нөөцийн төлөөх өрсөлдөөн засгийн газар, төрийн агентлагийн түвшинд томоохон бүлэглэлүүдийн дунд эрчимжиж байна. Урьд харьцангуй тогтвортой байсан бүлэг тарж татан буугдах юм уу үзэл бодлоо өөрчлөх нь хэвийн үзэгдэл болжээ. Төсөв боловсруулах үйл явц олон янзын эрх ашгийн уулзварт байрлаж, дүрэм журам ямагт зөрчигдөх болсон. Төсвийн төслийн талаар нэгдсэн саналд хүрч, түүнийг хэрэгжүүлэхэд ихээхэн саад учирч байна.

Эдийн засгийн тогтворгүй байдал бодит үзэгдэл болсон үед төсөв боловсруулах үйл явц үр дүнг тааварлахад боломж хомс, хянахад хүндрэлтэй төвөгтэй болж хувирдаг. Орлогын тогтворгүй байдлаас өөрсдийгөө хамгаалахын тулд төрийн албан хаагчид олон янзын төсвийн хөтөлбөр, конструктив бус арга хэмжээ авч хэрэгжүүлэх болсон. Эдгээр хөтөлбөрийг хүлээн авч хэрэгжүүлэх явцдаа мөнгө хаанаас гарахыг үл мэдэх учир төрийн албан хаагчид ямар нэгэн байдлаар нөхөн төлөөс болохуйц хамгаалах арга хэмжээ авдаг байна. (…) Харамсалтай нь, тэд өөрсдийгөө хамгаалах арга хэмжээ авахдаа нөөцийн хөрөнгө багасч, мэдээлэл итгэл муутай болох гэсэн бас нэг тодорхой бус байдлыг бий болгодог.

Төрийн удирдлагын янз бүрийн түвшин дэх нөөц, чиг үүргийн тогтворгүй байдал нь засгийн газрын дотоод бүтцийг ярвигтай болгохын зэрэгцээ энэ талбарт хөрөнгө хөдөлгөх боломжийг хязгаарлаж өгдөг. (…)

Дүгнэлт

Улсын төсвийн хүрээн дэх дээрх зургаан тодорхойгүй байдал, тэдгээрийг даван туулах оролдлого нь ердөө Америкийн нийгэм дэх гүн гүнзгий хямралыг илрэл төдий юм. Бид аж үйлдвэржилтийн дараах нийгмийн үеийн засгийн газрын мөн чанар, зорилгын талаар нэгдсэн ойлголтод хүрэх бололцоогүй билээ. Төрийн санхүү захиргааны төрийн ирээдүйн төлвийн талаарх маргааны төвд байх болно. Учир нь төрийн зорилгыг тооцон үзэхгүйгээр тодорхойгүй, тогтворгүй нөхцөл дэх улсын төсөв бүрдүүлэх дэгийг бий болгох боломжгүй юм. Улсын нөөцийг хэрхэн үр дүнтэй хуваарилах вэ гэдгийг өнөөдөр хүртэл төсөвт бүрэн дүүрэн тодорхойлж чадаагүй байна. Төсвийн удирдлага хэсэгчилсэн байдлаар мухардалд орж бидэнд шинж тэмдэг харуулсаар байх болно. Төсвийн тэргүүлэх чиглэлээ тодорхойлж чадаагүй байж үйл ажиллагааны хэрэгжилт, түвшингийн талаар ярилцах нь утгагүй юм. (…)

 Төрийн албан хаагчид өгүүлэлд хөндсөн ярвигтай асуудлаар бие даан шийдвэр гаргах боломжгүй. Тэд зөвхөн өөрсдөд нь олгогдсон бүрэн эрхийн хүрээнд л үр дүнтэй байх бололцоотой. Төсөв бүрдүүлэх үйл явцыг төгөлдөржүүлэхийн тулд өнөөгийн төсвийн байгууллагуудын үйл ажиллагааг шинжлэх шаардлагатай. Хүрээлэн буй орчны өөрчлөлтөд хэрхэн, яаж дасан зохицох, чиг үүргээ хэрхэн хэрэгжүүлж байгаа, үүссэн шинэ орчинд өөрийгөө авч явах чадвар хэр зэрэг байгаа, төсөв, санхүүгийн ямар аргыг түлхүү ашиглаж байна гээд олон асуудлыг энд дурдаж болох юм.

Тодорохойгүй, тогтворгүй орчинд уламжлалт чиглүүлэгчид устаж буй өнөө үед бид бүхэн улсын төсвийн салбарт шинэ, бүтээлч эхлэлийг дэмжиж байх ёстой. Улсын салбарын удирдлагад эдийн засгийг хөхиүлэн дэмжих, ашиг багатай сүйтгэлээс зайлсхийх хангалттай хөшүүрэг байхгүй байна. Бидэнд урт хугацаандаа үр дүнтэй зураглал хийж чадахуйц ажлын арга дутагдаж байна. Бид нийтийн бараа, үйлчилгээг гэрээгээр гүйцэтгэх чадвар бүхи хувийн хэвшлийн байгууллагуудын боломж, бололцоог бүрэн дүүрэн дайчилж чадахгүй байна. Бидэнд уламжлалт төсвийн үйл явцыг сайжруулахад чиглэгдсэн батлагдаж, нотлогдоггүй олон тооны онол, дүгнэлт, хэтрүүлэг л байна. Бидэнд түшмэдийн бус, нийгмийн эрх ашигт хариулт болж чадахуйц орчин үеийн технологийн боломжийг ашигласан шинэ төсвийн тогтолцоо шаардлагатай байна (N. J. Caiden, Public Budgeting amidst Uncertainty and Instability Spring 1981, 6-19).

Эх сурвалжийн жагсаалт

Caiden, Naomi J. "Public Budgeting amidst Uncertainty and Instability." Public Budgeting & Finance Vol. 1, no. Issue 1 (Spring 1981).

МЭДЭЭЛЛИЙН ЭХ СУРВАЛЖ; Н. ОТГОНБАЯР. (2019). ТӨРИЙН ЗАХИРГААНЫ ШИНЖЛЭХ УХААН; СУРАХ БИЧИГ, РЕД: Д. БҮДСҮРЭН (ДОК, ПРОФ), УБ – “УДАМ СОЁЛ” ХЭВЛЭХ ҮЙЛДВЭР, 211-219 ДАХЬ ТАЛ.