ЗАХИРГАА БА УЛС ТӨРИЙН ХАРИЛЦАА: ҮЗЭЛ САНААНЫ ТОЙМ

 

Нэг. Удиртгал

Төрийн захиргааны мэдлэг одоогоос 2500 орчим жилийн өмнө Энэтхэг, Хятад, Грек-Ром дахь философи сэтгэлгээний хүрээнд анхлан үүсвэрлэсэн ч шинжлэх ухааны түвшинд дэвшин хөгжих болсон нь харьцангуй сүүл үед хамаарна (Отгонбаяр, 2019, хуудсд. 7, 8). Тухайлбал, Францын эрдэмтэн Алексис де Токвиль 1835, 1840 онуудад хоёр дэвтэрээр «Америк дахь ардчилал», Шарль Жан Боннин 1812 онд гурван дэвтэрээр «Төрийн захиргааны зарчмууд», Шарль Дюпэн «Ажилчдын хувь заяаны тухай хүүрнэл», улс төрийн бодлоготон Эдуард Лабула «Герман дахь захиргааны үйл ажиллагаа ба сургалт», Луи Антуан Макарел «Захиргааны эрх зүй», Александр Ф. Вивьен 1845, 1850 онуудад хоёр дэвтэрээр «Захиргаа судлал» нэртэй бүтээл тус тус нийтлүүлсэн нь хожмын судлаачдын чихний чимэг, хэлний амтанд ихэд алдаршихын зэрэгцээ уг шинжлэх ухааны хөгжилд суурь нөлөө үзүүлжээ (Martin, 1987, pp. 297-98). Төрийн захиргааны шинжлэх ухаан бүрэлдэн бий болсон үеэс эхлэн эрдэмтэн судлаачдын анхаарлын төвд байсаар ирсэн үндсэн ойлголтын нэг нь улс төр, захиргааны харилцаа, өөрөөр хэлбэл, сонгогддог болон томилогддог албан тушаалтнуудын хоорондын харилцаа, бүрэн эрх, чиг үүргийн хуваарилалтын асуудалд төвлөрч байв (Demir,  2009, 504).

Монгол улсын тухайд засгийн газраас 1993 оны арванхоёрдугаар сарын 30 ны өдрийн 199 дүгээр тогтоолоор баталсан «Удирдлагын хөгжлийн хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэх зарим арга хэмжээний тухай» бодлогын баримт бичигт “үндэсний хэмжээний удирдлагын чадавх” бий болгох, энэ хүрээнд төрийн албаны шинэтгэлийг эрчимжүүлэх зорилт дэвшүүлжээ (Засгийн газар, 1993). Улмаар УИХ-аас 1994 онд 7 бүлэг, 42 заалт бүхий төрийн албаны тухай хуулийг баталж, 1995 оны зургаадугаар сараас мөрдүүлж эхлэхээр болсон байна. Захиргаа, улс төрийн харилцааны хувьд уг эрх зүйн зохицуулалтад харилцан тусгаарлах чигийг барьсан байдаг. Тухайлбал, тус хуулийн 13.8-т төрийн захиргааны албан хаагч “албан тушаалын бүрэн эрхээ хэрэгжүүлэхдээ улс төрийн аливаа нөлөөлөлд автахгүй төвийг сахих” (УИХ, 1995, хууд. 394) тухай хуульчлан заажээ. Уг санаа 2002 оны төрийн албаны тухай хуулийн шинэчилсэн наруулга, 2008 оны нэмэлт, өөрчлөлт, 2017 оны шинэчилсэн найруулга зэрэгт нэгэн адил тогтвортой тусгагдсан байна. Гол санаа нь, улс төрийн аливаа нөлөөллөөс ангид тогтвортой, мэргэшсэн төрийн алба бий болгоход чиглэгдэж байв (УИХ, 2002; УИХ, 2008; УИХ, 2018).

Гэхдээ улс төр, захиргааг тусгаарлах үзэл санаанд суурилсан эрх зүйн зохицуулалт, түүний хэрэгжилт улс орны бодит байдал, нийгмийн практикт хэр нийцтэй байх вэ гэдэг өнөөдрийг хүртэл судлаачдын хүрээнд хариулт эрэлхийлсээр байна.

Монгол улсад төрийн албыг мэргэшсэн, тогтвортой, улс төрийн нөлөөллөөс ангид байлгахад чиглэсэн эрх зүйн орчин хангалттай бүрдсэн ч хэрэгжилт муу, үр дүн доогуур байгааг сүүлийн үеийн судалгааны тайлангуудад дурдах болсон (Удирдлагын Академи, 2014; Дэлхийн Банк, 2020).

Эндээс захиргаа, улс төрийн харилцаа, үзэл санаа, түүний онолын үндэслэл юу болох, практикт хэрэгжих байдал, орчин үед тухайн чиглэлд дэлхийн улс орнуудын баримталж буй хандлага, тэдгээрт агуулагдах санааг шинжлэх ухааны үндэстэйгээр тоймлох, нэгтгэн дүгнэх, онцлог, давуу талыг тодорхойлох хэрэгцээ, шаардлага байна гэж үзлээ.

Хоёр. Онолын судалгаа

II.1 Улс төр, захиргааг тусгаарлах дэг урсгал

Францын сэтгэгч Шарль Луи Монтескье «Хуулиудын амин сүнс» бүтээлдээ төрийн эрх мэдэл хуваарилах санааг хөгжүүлж, төрийн засаглалыг хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдэлд хуваасан байна. Гэхдээ цагдаагийн чиг үүрэг дээрх эрх мэдлийн аль ч хэсэгт хамаарахгүй байгааг онцолсон. Цагдаагийн үйл ажиллагаа хууль цаазад бус, тогтоол, шийдвэрт үндэслэгдэж байгааг чухалчилжээ. Ялангуяа уг бүтээлийн 24, 26 дугаар бүлэгт полици буюу цагдаагийн эрх мэдлийн талаар тодорхой дурдсан байна. Ингэснээрээ Монтескье төрийн захиргааны эрх мэдлийн хил хязгаарыг тодорхой болгохыг оролдсон байдаг (Васильева, 2022, хууд. 36). Хожим Францын эрдэмтэд болох Алексис де Токвиль, Шарль Жан Боннин, Шарль Дюпэн, Эдуард Лабула, Луи Антуан Макарел, Александр Ф. Вивьен нар онолын цэгцтэй үзэл баримтлал болгож хөгжүүлсэн. Сан Антонио дахь Техасын Их Сургуулийн профессор Тансү Дэмир засгийн газрын чиг үүргийн ялгаварт байдалтай холбон дээрх санааг “улс төр, захиргааг тусгаарлах дэг урсгал” (separation school of politics and administration) хэмээн нэрлэжээ (Demir, 2009, 504). Улс төр, захиргааны ялгаварт шинжийг доорх байдлаар харуулсан болно (Хүснэгт 1).

Хүснэгт 1. Улс төр, захиргааг тусгаарлах дэг урсгалын үндсэн үзэл санаа

№	Улс төр	Захиргаа
1	Төр (ард түмэн)-ийн хүсэл сонирхлыг илэрхийлдэг	Төр (ард түмэн)-ийн хүсэл сонирхлыг хэрэгжүүлдэг
2	Юу хийх ёстойг тодорхойлно	Үйл ажиллагааг ямар арга хэрэгслээр, хэрхэн хэрэгжүүлэхийг тодорхойлно
3	Улс төрчдийн хэрэгжүүлэх чиг үүрэг	Төрийн албан хаагчдын хэрэгжүүлэх чиг үүрэг
4	Улс төрийн үйл ажиллагаанд оролцож, олон нийтэд танигдахыг чухалчилна	Мэргэшсэн үйл ажиллагаа, мэдлэг чадварыг чухалчилна
5	Сонгуулийн үр дүнд сонгогдоно	Сонгон шалгаруулалтын үр дүнгээр томилогдоно
6	Гишүүн, дэмжигчдийн эрх ашгийг илэрхийлнэ	Бүх нийтэд алгачлалгүй үйлчилнэ
7	Үнэт зүйл, итгэл үнэмшлийг чухалчилна	Техникийн хүчин зүйлийг чухалчилна
8	Сонгогчид болон сонгогдсон улс төрчдийн хоорондын харилцаагаар хязгаарлагдана	Төрийн хүсэл сонирхлыг хэрэгжүүлэх үндсэн чиг үүрэгтэй мэргэшсэн албан хаагчдын үйл ажиллагаагаар хязгаарлагдана
9	Байнгын өөрчлөлт, үр дүнг урьдчилан тааварлах аргагүй нөхцөл байдал	Тогтвортой байдал, байнгын үйл ажиллагааг чухалчилна
10	Эрх мэдэл олж авах, тогтоон барих үйл ажиллагаанд чиглэгдэнэ	Төрийн байгууллагын үйл ажилагаа үр ашигтай, бүтээмж өндөр байхад чиглэгдэнэ

Эх сурвалж: Судлаачид боловсруулсан.

Энэ дэг урсгалын хөгжилд дээр нэр дурдсан Шарль Луи Монтескье, Алексис де Токвиль, Шарль Жан Боннин, Луи Антуан Макарел, Шарль Дюпэн, Эдуард Лабула, Александр Ф. Вивьен нараас гадна Лорэнц фон Штэйн, Каспар И. Блюнчли, Томас В. Вильсон, Фрэнк Ж. Гуднау, М. Вэбер, Уильям Ф. Уиллоуби нарын судлаачид томоохон хувь нэмэр оруулжээ.

Чиг үүрэг, үйл ажиллагааны төрөл болохын хувьд улс төр, захиргаа харилцан тусгаар байх ёстой. Тусгаар байснаар захиргааны үр ашигт байдал хангагдана. Төрийн бодлого, хөтөлбөр боловсруулах үйл явц улс төртэй, харин боловсруулсан бодлого, хөтөлбөрийг үр дүнтэй хэрэгжүүлэх нь захиргаатай шууд холбогдоно. Энэ бол улс төр, захиргааг тусгаарлах дэг урсгалын гол санаа болно. Энэ талаар “гүйцэтгэх эрх мэдэл өөрөө үндэстний нийтлэг эрх ашгийн ёс суртахууны удирдлага болох улс төрийн, их төлөв нийтийн үйлчилгээг эрхлэх захиргааны гэх хоёр хэсэгт хуваагдана” хэмээн Вивьен бичжээ. Цааш нь тэрээр “гүйцэтгэх эрх мэдэл улс төр ба захиргаа гэсэн хоёр хэсэгт хуваагдана. […] Улс төрийн эрх мэдэл нийтийн сайн сайхан байдал, гэгээрэл, соёл иргэншлийн үйл явцын хамгийн идэвхтэй арга хэрэгсэл мөн […] Захиргаатай нягт холбогдох ч түүний үйл ажиллагаанд үл оролцоно. Улс төрийн эрх мэдлийн үндсэн чиг үүрэг санаачлах, үнэлэх, удирдах, зөвлөхөд орших бөгөөд захиргаандаа чиглэл өгч, түүний мөн чанарыг тодорхойлж байдаг. Захиргааны хувьд нийтэд үйлчлэх, засгийн газрын эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх, хуулийн хэрэгжилтийг хангахад оршино. Улс төрийн эрх мэдэл тархи, захиргаа мутар мөн” гэжээ (Отгонбаяр, 2019, хууд. 40). Улмаар төрийн засаглалыг хууль тогтоох, шүүх, улс төрийн болон захиргааны гэх эрх мэдлийн дөрвөн хүрээнд ангилан авч үзэх санал гаргажээ. Шатлан захирах бүтэц, улс төрийн хүрээний санал, зөвлөмж, захиргааны шүүхийн хяналт нь захиргааг үр дүнтэй, хариуцлагатай байлгахын үндэс болохыг онцолсон (Martin, 1987).

Лорэнц Штэйн захиргаа, улс төрийг тусгаарлах нь чиг үүргийн шинжтэйн зэрэгцээ нийгмийн тэнцвэрт байдлыг хангах, үйл ажиллагааны бүтээмжийг дээшлүүлэхэд чухал ач холбогдолтой болохыг дурдсан. Германы эрдэмтэн Каспар И. Блюнчли чиг үүргийн тусгаарлалтын зэрэгцээ төрд үнэнчээр зүтгэж, хууль, тогтоомж, бодлого, шийдвэрийн хэрэгжилтийг хангах үүрэгтэй мэргэшсэн захиргааны албан хаагчдыг системтэйгээр бэлтгэх нь улс төр, захиргааг тусгаар байлгах гол нөхцөл болдогийг онцолжээ. Түүний үзсэнээр, улс төрийн байгууллага сонгогч олон түмний хүсэл сонирхлоос шууд хамаардаг бол захиргаа албан хаагчдынхаа мэдлэг чадвар, мэргэшилд тулгуурлан тогтвортой ажилладаг байна (Sakli, 2013).

Улс төр, захиргааг тусгаарлах үзэл санааг Томас В. Вильсон, Фрэнк Ж. Гуднау нар хөгжлийн шинэ шатанд гаргаж хөгжүүлсэн байна.

Принстоны Их Сургуулийн профессор Томас В. Вильсон 1886 оны арваннэгдүгээр сард Түүх, улс төрийн шинжлэх ухааны холбооны хуралд нэгэн илтгэл танилцуулжээ. Хагас жилийн дараа уг илтгэл 1887 оны зургаадугаар сард «The Study of Administration» /Захиргаа судлал/ нэртэйгээр Улс төрийн шинжлэх ухааны улирал тутмын сэтгүүл (Political Science Quarterly)-д нийтлэгджээ (Батсүх, 2017, p. 6). Дашрамд дурдахад, Вильсон 1883-1885 онуудад Жон Хопкинс Их Сургуульд Хэрбэрт Б. Адамс, Ричард Т. Эли нараар хичээл заалган, тухайн үеийн Германы нэртэй эрдэмтэд болох Рудольф фон Гнэйст, Лорэнц Штэйн, Бартольд Г. Нибүр, Робэрт фон Молл, Людовиг фон Роннэ, Зигфрид Исааксон, Каспар И. Блюнчли нарын үзэл санаатай танилцаж, улс төр, захиргааг тусгаарлах онолынхоо үндсэн санааг олсон байдаг (Stillman, 1973, pp. 582, 83). Энэ талаар тэрээр улс төр, захиргааг тусгаарлах нь “(...) зарчмын ач холбогдолтой юм. Германы томоохон эрдэмтэд уг асуудлыг анхлан тодорхойлсон. Тухайлбал, Блюнчли төрийн захиргааг улс төр болон эрх зүйгээс зааглан авч үзжээ. Түүний үзсэнээр, улс төр – төрийн үйл ажиллагааны ерөнхий, нийтлэг хүрээг хамардаг бол захиргаа – тодорхой, хязгаарлагдмал үйл ажиллагааг хэрэгжүүлэхэд чиглэсэн үйлдэл болно. Улс төр – төрийн зүтгэлтний, захиргаа – шийдвэр хэрэгжүүлэгчийн хүчин чармайлгын үр дүнд биелэлээ олдог. Улс төр захиргааны дэмжлэгүйгээр оршин тогтнох боломжгүй гэжээ” (Wilson , June 1887, p. 211) хэмээн бичсэн байна.

Вильсон захиргаа улс төрийн хүрээний аливаа оролцооноос ангид байх нь мэргэшсэн, тогтвортой, үр дүнтэй оршин байхын үндэс мөн гэж үзсэн. “Захиргааны хүрээ болбоос үйл ажиллагааны хүрээ мөн. Энэ утгаараа улс төрийн тэмцлээс ангид байдаг. Захиргаа өөрөө улс төрийн хүрээний гадна оршино. Захиргааны асуудал – улс төрийн асуудал огтоос биш юм. Хэдийгээр улс төр захиргааны зорилтыг тодорхойлох ч энэ нь түүний үйл ажиллагаанд улс төр хутгалдан оролцоно гэсэн үг огтоос биш болно” (Wilson , June 1887, p. 211). Хамгийн гол нь, улс төрөөс ангид байснаар захиргаа үр ашигтай байх нөхцөл хангагддаг байна. Вильсоны дараагаар улс төр, захиргаа тусгаар байх үзэл санааг хөгжүүлсэн хүн бол Жон Хопкинс Их Сургуулийн профессор Фрэнк Ж. Гуднау болно. Тэрээр 1900 онд нийтлүүлсэн «Улс төр ба захиргаа: Засгийн газрын талаарх судалгаа» нэрт бүтээлдээ өөрийн санааг хөгжүүлсэн байна. Гэхдээ тэрээр улс төр, захиргааг тусгаарлах гэхээсээ илүүтэйгээр засгийн газрын хоёр тусдаа чиг үүрэг болохыг онцолсон байдаг. “Төрийн бүхий л тогтолцоонд төрийн хүсэл сонирхлыг илэрхийлэх болон уг хүсэл сонирхлыг хэрэгжүүлэх гэсэн засгийн газрын хоёр үндсэн чиг үүрэг байдаг. Тэрчлэн улс болгонд эдгээр чиг үүргийг хэрэгжүүлэх тусгай байгууллагууд байна. Энэ бол улс төрийн болон захиргааны чиг үүрэг юм” гэжээ. Америкийн эрдэмтэн Леонард Д. Уайт (1926 он), Уильям Ф. Уиллоуби (1927 он) нар өмнөх эрдэмтдийн нэгэн адил улс төр, захиргааг тусгаарлах үзэл санааг дэмжсэн байна. Удирдлага, хяналт, шалгалтын болон хэрэгжүүлэх чиг үүрэг харилцан тусгаар байгаа цагт төрийн удирдлага үр ашигтай байх тухай санааг хөгжүүлжээ. Энэ ч утгаараа захиргааны албан хаагчдаас бүрдэх гүйцэтгэх эрх мэдэл улс төрийн үйл ажиллагаанаас ангид байх ёстой гэсэн санааг гаргасан (White, 1926; Willoughby, 1927).

Хэдийгээр улс төр, захиргааг тусгаарлах үзэл санаа төрийн захиргааны шинжлэх ухаанд хүчтэй хөгжиж байсан боловч бодит байдалд нийцдэггүй гэсэн үндэслэлээр 1940-оод оны сүүл үеэс шүүмжлэлд өртөх болсон (Svara, 1998, pp. 51-58).

Орчин үед улс төр, захиргааг хатуу тусгаарлах үзэл санаанаас татгалзаж, шинэчлэх оролдлогууд хийгдэж байна. Судлаачдын үзсэнээр, энэ хүрээнд дараах гурван загвар бий болжээ.

II.2 Улс төр давамгайлсан дэг урсгал

Улс төр, захиргааг тусгаарлах дэг урсгал шүүмжлэлд өртсөнөөр өөр үзэл санаа, онолын хандлага хүчтэй хөгжих болсон. Үүнийг өмнө өгүүлсэн Дэмир “улс төр давамгайлсан дэг урсгал” (the political school of politics and administration) гэж нэрлэсэн байдаг (Demir, 2009, 504).  Анхлан судлаач Фриц М. Марксын 1946 онд эрхлэн хэвлүүлсэн «Төрийн захиргааны үндсүүд» бүтээлд хамтын зохиогчоор 14 улс төр судлаач оролцсон байдаг. Тэд захиргаа бол уг чанартаа улс төрийн үйл явц мөн болохыг онцолжээ (Marx, 1946).

Улс төр, захиргааг тусгаарлах, зааглах өмнөх дэг урсгалаас ялгаатай нь, уг хоёр хүрээг нэгдмэл чанартай гэдгийг онцолдог. Өөрөөр хэлбэл, төрийн захиргаа нь улс төрийн үйл явцын салшгүй бүрэлдэхүүн хэсэг болно гэж үздэг байна. Захиргаа улс төрд захирагдмал шинжтэй гэсэн санааг бүрэн үгүйсгэж, төрийн бодлого, шийдвэр боловсруулах үйл ажиллагаанд төрийн мэргэшсэн албан хаагчдын идэвхтэй оролцоо чухал гэж үздэг. Шалтгаан нь төрийн бодлого, шийдвэрийн нийгмийн болон ёс суртахууны үр дагаврыг тооцон үзэхэд тэдний оролцоо өндөр байдаг (Grant, 2014, pp. 25, 26) гэжээ.

Америкийн эрдэмтэн Паул Х. Эпплби «Бодлого ба захиргаа» нэрт бүтээлдээ засгийн газрын үйл ажиллагаа гэдэг нь үндсэндээ улс төрийн шинж чанартай байдаг. Харин захиргаа болбоос засгийн газрын үндэс мөн. Захиргаагүйгээр ямар ч засгийн газар оршин тогтнож үл чадна. Иймээс захиргаа мөн чанартаа улс төрийн үйл явц мөн гэсэн санааг гаргажээ. Энэ талаар “төрийн захиргаа гэдэг нь бодлого боловсруулах үйл явц юм. Гэхдээ бие даасан, тусгаар бодлого боловсруулах үйл явц бишээ. Нийгмийн өөрийнх нь гүнээс урган гарах хүчнүүдэд суурилсан, хүчирхэг бүлгүүдийн өрсөлдөөний талбарт бодлого боловсруулах үйл явц юм. Бусад бодлого боловсруулагчдаа өөртөө багтаасан бодлого боловсруулах үйл явц мөн. Энэ талаас авч үзвэл төрийн захиргаа гэдэг нь ард түмэн засаглалыг хэрэгжүүлж хянах улс төрийн үндсэн үйл явцын нэг болно” (Appleby, 1949, хууд. 170) хэмээн бичжээ.

Улс төр давамгайлсан дэг урсгал нь төрийн захиргааны улс төрийн мөн чанарт онцгой ач холбогдол өгч, судалдаг эрдэмтдийн бүлэг болно. Эдгээрт Нортон Э. Лонг, Карл А. Босворт, Хью Т. Миллэр, Жамэс П. Пфиффнэр нарын судлаачдын нэрлэж болох юм.

Америкийн судлаач, Баруун Нөөцийн Их Сургуулийн профессор Нортон Э. Лонг 1949 онд нийтлүүлсэн «Засаглал ба захиргаа» нэрт бүтээлдээ өөрийн санааг хөгжүүлсэн байна. Тэрээр, юуны түрүүнд, Америкийн практикт түшиглэн “дайснууддаа жигшил, анд нөхдөдөө цөхрөлийн обьект” болсон захиргааны амин сүнс засаглал мөн гэсэн дүгнэлтэд хүрсэн. Өөрөөр хэлбэл,  захиргааны үйл ажиллагаа улс төрийн хүрээнээс ангид байх бололцоогүй бөгөөд харилцан уялдаатай гэдгийг гаргасан. Энэ талаар Лонг “оршин буй улс төрийн тогтолцооны мөн чанарт захиргааны зан үйлийг хэрхэн нийцүүлэх вэ гэдгийг зааж сургах нь жинхэнэ захиргааны шинжлэх ухаан” болно хэмээн бичжээ (Long, 1949, p. 263). Мөн тэрээр “төрийн зорилго, засаглалын бүтцээс ангид захиргааны асуудлыг шийдвэрлэх гэсэн аливаа оролдлого” худал, хуурмаг болохыг тодорхойлсон. Учир нь түүний үзсэнээр, захиргаа, улс төр харилцан уялдаа бүхий нэгдмэл үйл явц мөн. Америкт үр дүнтэй захиргаа бүрэлдэн бий болохын урьдач нөхцөл нь “хариуцлагатай хоёр намын тогтолцоо”-той шууд холбогдоно. Иймээс захиргааны үйл явцыг судлах оюутнуудын хувьд “хариуцлагатай хоёр намын тогтолцоог хэрхэн төлөвшүүлэх” асуудал онцгой ач холбогдолтой гэдгийг дурдсан (Long, 1949, хууд. 264).

Үүний дараагаар Америкийн эрдэмтэн, Коннектикутын Их Сургуулийн профессор Карл А. Босворт «Менежер хүн улс төрч мөн үү?» нэрт бүтээлдээ төрийн захиргаа, улс төрийг үйл ажиллагааны хувьд хатуу зааглах “маргаантай” гээд захиргааны албан хаагч хүн бодлого боловсруулах үйл ажиллагаанд оролцохоос өөр аргагүй. Энэ талааас авч үзвэл менежер хүн улс төрч мөн гэсэн санааг гаргажээ (Bosworth, 1958, pp. 216-222).

Өмнө дурдсан судлаачдаас ялгаатай нь, Жорж Масоны Их Сургуулийн профессор Жамэс П. Пфиффнэр «Төрийн улс төрийн захиргаа» нэрт бүтээлдээ эрдэмтэн Майкл Санерагийн үзэл санаанд дүн шинжилгээ хийсэн байна. Санера юуны түрүүнд, Томас В. Вильсоны захиргаа, улс төрийг тусгаарлах болон Тэйлорын шинжлэх ухаанч удирдлагын онолыг үгүйсгэсэн байна. Тэрээр Рейганы үеийн Америкийн төрийн албаны баримтад түшиглэн улс төр, захиргааг тусгаарлах ямар ч бололцоогүй гэдгийг гаргасан байна. Мөн чанартаа захиргаа нь улс төрийн үйл ажиллагаа мөн гэж үзжээ. Төрийн бодлого, шийдвэр боловсруулах үйл явцад төрийн мэргэшсэн албан хаагчдын оролцоо зайлшгүй шаардлагатай байдаг. Иймээс Америкийн ерөнхийлөгч нар улс төрийн томилгоо хийх замаар төрийн албан хаагчдад хяналт тогтоохыг хүсдэг байна. Гэвч нөгөө талаар төрийн мэргэшсэн албан хаагчид улс төрд нөлөөлөл үзүүлэх, өөрийн хүссэн бодлого, үйл ажиллагааг төрийн нөөцийг ашиглан хэрэгжүүлэх зорилготой байдаг. Энэ үүднээс тэд мөн улс төрийн сонирхол тээж, түүнийгээ хэрэгжүүлэхийг чухалчилдаг гэж Санера үзжээ. Жамэс П. Пфиффнэр Санерагийн үзлийг бүхэлд нь “төрийн улс төрийн захиргаа” гэж тодорхойлсон байна (Pfiffner, 1985, pp. 352-356).

Харин Висконсин-Ошкошийн Их Сургуулийн профессор Хью Т. Миллэр «Төрийн захиргаан дахь өдөр тутмын улс төр» нэрт бүтээлдээ захиргааны улс төрийн мөн чанарын талаарх өөрийн үзлийг хөгжүүлсэн. Хэдийгээр үйл ажиллагааны хувьд улс төр, захиргааг хатуу зааглах шаардлагатай гэж үздэг боловч нийгмийн практикт төрийн мэргэшсэн албан хаагчид улс төрийн үйл ажиллагаанд оролцохоос аргагүй байдалд хүрдэг. Учир нь төсөв, санхүү,  улс төрийн дэмжлэг, улс төрийн туслалцаа шаардлагатай болдог байна. Миллэрийн үзсэнээр, улс төрд төрийн мэргэшсэн албан хаагчид хуваарилах, процессын, бэлгэ тэмдэгийн, институционал гэсэн дөрвөн чиглэлээр оролцдог байна. Өөрөөр хэлбэл, захиргааг улс төрөөс зааглах, тусгаарлах ямар ч бололцоогүй гэсэн санааг дэвшүүлсэн байна (Miller, 1993, pp. 99-113).

II.3 Улс төр, захиргааны харилцан үйлчлэлийн дэг урсгал

Улс төр, захиргааны харилцааны гурав дахь хандлага нь харилцан үйлчлэлийн дэг урсгал (The interaction school of politics and administration) юм (Demir, 2009, 504). Тусгаарлах болон улс төр давамгайсан дэг урсгалын засврын хандлага хэмээн үзэж болох талтай. Гол үзэл санаа нь улс төр, захиргааг хатуу тусгаарлах ямар ч бололцоогүй бөгөөд уг хоёр хүрээ нь үйл ажиллагааны хувьд нягт холбоотой байдаг гэж үздэг. Тусгаарлах дэг урсгалтай нэгэн адил улс төр, захиргааг мөн чанарын хувьд ялгаатай хүрээ мөн гэж үздэг болно. Үүгээрээ бас улс төр давамгайлсан дэг урсгалаас ихээхэн ялгаатай. Гэвч нөгөө талаас хэдийгээр саланги, тусгаар хүрээ мөн боловч үйл ажиллагааны хувьд нягт уялдаа холбоотой гэсэн санааг хөгжүүлдэг. Өөрөөр хэлбэл, улс төр, захиргааны харилцааг хамтын ажиллагаа гэх ойлголтоор дамжуулан илэрхийлдэг байна.

Төрийн бодлого, шийдвэр боловсруулах үйл ажиллагаанд томилогддог буюу мэргэшсэн албан хаагчдын оролцоо чухал байдаг. Энэ нь ч тодорхой учир шалтгаантай. Бодлого, шийдвэр боловсруулах үйл явцын нийгэм, улс төрийн болон эдийн засгийн орчин хүндрэлтэй, нарийн төвөгтэй зэргээс улбаалан томилогддог болон сонгогддог албан тушаалтнуудын хамтын ажиллагаа шаардлагатай болно гэж уг дэг урсгалд үздэг байна. Энэ талаар Канзасын Их Сургуулийн профессор Жон Налбандян “хамтын ажиллагаа, харилцаа, холбоо хамаарал, шинэлэг байдал, бүтээлч санаа, бие даасан байдал шаардах асуудлыг шийдвэрлэхэд шатлан захирах бүтэц үр дүнтэй байдаггүй” (Nalbandian, 1999, p. 194) хэмээн бичжээ.

Улс төр, захиргааг хатуу тусгаарлах нь төрийн бодлого, шийдвэрийн уялдаа холбоог сулруулдаг муу үр дагавартай. Хэдийгээр уг хоёр хүрээ ялгаатай боловч харилцан нэг нэгнээ дэмжсэн, хүндэтгэсэн, нөлөөлсөн байдлаар харилцах шаадлагатай гэж үзсэн. Ингэснээр төрийн бодлогын үр ашиг дээшилнэ гэсэн санааг гаргажээ. Энэ үзэл санааг хөгжүүлсэн гол эрдэмтэд нь Дуайт К. Уолда, Жэймс Свара, Жон Налбандян нар болно. Судлаачдын зүгээс улс төрийн авлига үүсэх, захиргааны дарангуйлал тогтоход хүргэнэ хэмээн харилцан үйлчлэлийн дэг урсгалыг шүүмжлэх болсон.  

Гурав. Дүгнэлт

Судлаачдын зүгээс онолын судалгааны үр дүнгээс дараах санааг дүгнэлт болгож байна. Үүнд:

Нэгт, улс төр, захиргааны харилцаа, өөрөөр хэлбэл, төрийн сонгогддог болон томилогддог албан тушаалтнууд, тэдгээрийн бүрэн эрх, чиг үүргийн хуваарилалтын асуудал Монгол улсад онцгой ач холбогдолтой сэдэв мөн гэж үзсэн болно.

Хоёрт, улс төр, захиргааны харилцааны асуудлаар судалгааны хүрээнд тусгаарлах, улс төр давамгайлсан болон харилцан үйлчлэлийн гэсэн гурван дэг урсгал байна.

ЭХ СУРВАЛЖИЙН ЖАГСААЛТ

Монгол хэл

Батсүх, Ш. (2017). Вуудров Вильсон ба захиргааны шинжлэх ухаан. Төрийн захиргаа сэтгүүл, №02/44/.

Дэлхийн Банк. (2020). Өндөр чадавхтай төрийн албыг бий болгох нь: Шинэтгэлийн явц, сургамж. Washington, DC: Office of the Publisher.

Засгийн газар. (1993). Засгийн газрын 199-р тогтоол: Удирдлагын хөгжлийн хөтөлбөрийг авч хэрэгжүүлэх зарим арга хэмжээний тухай. УИХ-ын архивын фонд.

Отгонбаяр, Н. (2019). Төрийн захиргааны шинжлэх ухаан: Сурах бичиг. (Д. Бүдсүрэн, Ed.) Улаанбаатар хот: "Удам соёл" ХХК.

Удирдлагын Академи. (2014). Монгол улсын төрийн албаны шинэтгэлийн явц, үр дүн, хандлага. Улаанбаатар хот.

УИХ. (1995). Төрийн албаны тухай хууль . Төрийн мэдээлэл, №3 (34).

УИХ. (2002). Төрийн албаны тухай хууль. "Төрийн мэдээлэл" сэтгүүл, №28.

УИХ. (2008). Төрийн албаны тухай хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай. Төрийн мэдээлэл, №19 (544).

УИХ. (2018). Төрийн албаны тухай хууль. Төрийн мэдээлэл сэтгүүл, №01/1006/.

Гадаад хэл

Appleby, P. H. (1949). Policy And Administration . Tuscaloosa, Alabama: University of Alabama Press.

Azunu , R. (2015). Politics-Administration Relations and Decision making in Ghana's Local Government. This thesis is submitted to the university of Ghana, legon in partial fulfillment of the requirements for the award of doctor of philosophy in public administration degree, Accra city: University of Ghana.

Bosworth, K. (1958). The Manager Is a Politician. Public Administration Review, Vol. 18(No 3).

Demir, T. (2009). Politics and Administration: Three Schools, Three Approaches, and Three Suggestions. Administrative Theory & Praxis, Vol. 31(Issue 4).

Grant, B. (2014). Leadership and the Politics-Administration Dichotomy: A Comparative Study of Political Influences in Four Florida State Agencies. A Dissertation submitted to the Askew School of Public Administration and Policy in partial fulfillment of the requirements for the degree of Doctor of Philosophy, Miami: Florida State University.

Long, N. (1949). Power and Administration. Public Administration Review, Vol. 9(No 4).

Martin, D. (1987). Déjà Vu: French Antecedents of American Public Administration. Public Administration Review, Vol. 47(No. 4).

Marx, F. (Ed.). (1946). Elements of Public Administration. New York: Prentice-Hall Incorporated.

Miller, H. (1993). Everyday politics in Public Administration. American Review of Public Administration, Vol. 23(No 2).

Nalbandian, J. (1999). Facilitating community, enabling democracy: New roles for local government managers. Public Administration Review, Vol. 59(No 3).

Pfiffner, J. (1985). Political Public Administration. Public Administration Review, Vol. 45(No 2).

Sakli, A. (2013). The German and Bluntschli Influence on the Establishment of Public Administration. Journal of Public Administration and Governance, Vol. 3(No. 1).

Stillman, R. (1973). Woodrow Wilson and the Study of Administration; New look at an Old Essay. The American Political Science Review, Vol. 67(No. 2).

Svara, J. (1998). The politics-administration dichotomy model as aberration. Public administration review, Vol. 58(No 1).

White, L. (1926). Introduction to the Study of Public Administration. New York: Macmillan.

Willoughby, W. (1927). Principles of public administration : With special reference to the national and state government of the United States. Baltimore, Md.: The Johns Hopkins Press.

Wilson , W. (June 1887). The Study of Administration. Political Science Quarterly, Vol. 2(No. 2).

Васильева, В. (2022). Государственная политика и управление : учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. (В. М. Васильева, Е. А. Колеснева, И. А. Иншаков, Ed.) Москва: Издательство Юрайт.