ГЭРАЛД ЭЛЛИОТ КАЙДЭН "БҮТЭЭМЖ ТЭГЛЭСЭН ТӨРИЙН ЗАХИРГАА ГЭЖ ЮУГ ХЭЛЭХ ВЭ?"

ГЭРАЛД ЭЛЛИОТ КАЙДЭН

(Англи хэлнээ: Gerald Elliot Caiden: 1936 оны зургаадугаар сарын 6 нд Лондон хотноо мэндэлсэн) – нь Бэркли дахь Өмнөд Калифорнийн Их Сургуулийн Прайсийн нэрэмжит Бодлого, Төлөвлөлт, Хөгжлийн Сургуулийн төрийн захиргааны ухааны профессор болно.

Лондон хотноо Моррис Кайдэн, Силермэн Роза нарын гэрт мэндэлсэн. Лондонгийн Эдийн Засаг, Улс Төрийн Шинжлэх Ухааны Сургуульд харьцуулсан төрийн захиргаа судлалаар докторын зэрэг хамгаалсан. Австралийн Улсын Их Сургууль, Канбэрра Их Сургууль, Хэбрэй Их Сургуульд багшилж байсан бөгөөд 1990-ээд оны эхэн үед Дэлхийн Банк, Нэгдсэн Үндэстний Байгууллагад зөвлөхөөр ажилласан. Кайдэн Канад, Израйль, Энэтхэг, Австралид харьцуулсан төрийн захиргаа судлал хөгжихөд томоохон хувь нэмэр оруулсан. Төрийн захиргааны шинэтгэл, захиргааны ёс зүй, захиргааны соёл, бюропатологи, бүтээмж тэглэсэн төрийн захиргааны чиглэлээр мэргэшин ажилладаг. Эдгээр чиглэлд нийтдээ томоохон хэмжээний 29 ном, 270 гаруй эрдэм шинжилгээний өгүүлэл бичиж нийтлүүлсэн. Эдгээрээс “Захиргааны ёс зүй” (2003 он), “Захиргааны шинэтгэлийн эрин үе айсуй” (1991 он), “Луугийн дэвшил: Солонгосын төрийн захиргааны удирдтгал” (1991 он), “Хөгжил: өмнөтгөл” (1988 он), “Америк дахь төрийн захиргааны бүтээлийн дээжис” (1983 он), “Омбудсмены олон улсын гарын авлага” (1983 он), “Төрийн захиргаа” (1982 он), “Захиргааны шинэтгэлийн стратегиуд” (1982 он) зэргийг онцгойлон дурдаж болох байна.

Кайдэн төрийн захиргааны шинэтгэлийн салбарт голлон анхаарсан байдаг. XIX зууны шувтарга үеэс эхэлсэн төрийн захиргааны шинэтгэл Өрнөдийн орнуудад давалгаа хэлбэрээр өрнөх болсон бөгөөд түүхийн үе бүхэнд олон хэлбэрээр хөгжиж ирсэн. Орчин үед төрийн захиргааны шинэтгэлийн хүрээнд нэгдүгээрт, авлига, хоёрдугаарт, төрийн албаны эмгэг (Бюропатологи), гуравдугаарт, бүтээмж тэглэсэн төрийн захиргаа (Public Maladministration) гэх гурван цогцолбор асуудал шийдвэрлэхийг эрмэлзэх болсон. Дээрх гурван үзэгдэлд хатуу зааг тогтоох боломжгүй бөгөөд харилцан уялдаатай, хам шинжтэй байдгаараа онцлогтой болно.

Үйл ажиллагааны үр дүн муутай төрийн захиргааг юуг гэж нэрлэх, тодорхойлох тухайд эрдэмтэн судлаачдын дунд байр суурийн нэгдмэл байдал төлөвшиж чадаагүй байна. Нарийн тодорхойлолт гэхээсээ илүүтэйгээр улс орнуудын төрийн удирдлагаар жишээлж тайлбарлах хандлага хүчтэй хөгжиж байна. Энэ хүрээнд Христорффэр Хүүд, Томас Мартин, Робэрт Карачи, Уильям Пэрси нарын эрдэмтдийг нэрлэж болох байна. Харин Кайдэн авгайн хувьд дээрх судлаачдаас ялгаатай нь бүтээмж тэглэсэн төрийн захиргааг цэгцтэй онолын түвшинд судлаж боловсруулсан байдаг.

Төрийн албанд 1) нийгэм, олон нийтэд алгачлалгүй, шударга, ил тод, шуурхай үйлчлэх зорилгоо умартаж, хүн амын дундаас ирэх хүсэлтэд хойрго хандах (perversity); 2) Хүнлэг байх эрхэм чанараа алдаж өөрийн үйл ажиллагааг явцуу хүрээнд үхэглэн хамгаалах (treason); 3) Өөртөө зориулж эрх мэдэл, давуу байдал, урамшууллын тогтолцоо бий болгох (self-seeking); 4) Зөвхөн мэргэшсэн байдлаа хамгаалж, хадгалахын тулд ажил, үйл ажиллагаагаа ашиглах (cultivation of complexity and jargon); 5) Үйл ажиллагаагаа стандарт, журмын дагуу явуулахдаа ажил, үүргийн тодорхой байдлаас зайлсхийх (fear of definiteness); 6) Олон нийтийн зүгээс үйл ажиллагаанд нь хяналттай байхыг эсэргүүцэх (hatred of supervision); 7) Урьд хийсэн ажлаа хэтрүүлэн үнэлж, үйл ажиллагаагаа хэт бялганчлах хандлагатай болгох (self praise); 8) Олон нийтийн тайлагналаас ангид үйл ажиллагаагаа далд хэлбэрээр явуулахыг эрмэлзэх (secrecy); 9) Мэргэшсэн байдлыг үл хэрэгсэн, улс төрийн хандлагаар хүний нөөцийн сонголт хийх (uncreativeness); 10) Үйл ажиллагаанд нь харгис, дарангуй, итгэлгүй шинж илрэх (abuse of power); 11) Туршлагагүй, хууль тогтоомж зөрчсөн, албан тушаалын байдлаа урвуулан ашигласан, хувиа хичээсэн гэх үндэслэлээр шинэлэг үзэл бодол бүхий албан хаагчдыг хавчин гадуурхах (malignity) зэрэг арван нэгэн сөрөг шинж хам байдлаар илэрвэл төрийн удирдлагад public maladministration буюу бүтээмж тэглэсэн төрийн захиргааны тогтолцоо бүрэлдэнэ гэдгийг Кайдэн онцолсон (G. E. Caiden, What Really Is Public Maladministration? Nov.-Dec., 1991, 488).

Энэ удаад түүний «Бүтээмж тэглэсэн төрийн захиргаа» (Кайден 2017, 79-109), «Төвч байх үзэл баримтлал» (G. E. Caiden 1996) гэх хоёр өгүүллийг хэсэгчилэн монголчилж байна.

БҮТЭЭМЖ ТЭГЛЭСЭН ТӨРИЙН ЗАХИРГАА ГЭЖ ЮУГ ХЭЛЭХ ВЭ?

Оршил

Өөртөө итгэлтэй, үзэл бодолдоо үнэнч зан чанарыг миний бие эцэг, эхээсээ өвлөсөн юм. Саад тотгор тохиолдсон ч хөл дээрээ бат зогсож чадахгүй бол явах боломжгүй гэдгийг ээж маань надад ойлгуулсан хэрэг. Харин хүрээлэн буй юм, үзэгдэлд бүтээлч сэтгэхүйгээр хандаж, оюун дүгнэлт хийх чадварыг эцэг маань надад сургасан. Би бага балчираасаа л өөрийн гэсэн үзэл бодолтой, үгэндээ эзэн болдог нэгэн болж хүмүүжсэн билээ. Дайны, нүүлгэн шилжүүлэлтийн хүндхэн үед Лондон хотноо өсч, дайны дараах үеийн Англид амьдарч байсан бөгөөд чухам энэ л үед дамын наймаачин, хар зах, жүүдийн эсрэг үзэл, дүрвэгч, аймаглан устгах явдал, фашизм, бөөнөөр хорих лагерь гэх мэт үгийг анх сонсч билээ. Бүх зүйл сайн сайхан байсангүй. Заримдаа муу болно. Хүмүүс засгийн газар, улсын удирдлагын талаар байнга шүүмжилнэ. Заримдаа цаг хугацаа эгэж, соёл иргэншлийн эхэн үе рүү буцсан юм шиг бидэнд санагдах үе байлаа. Золгүй, аз муутай хүмүүс амьдралын нөхцөлөө сайжруулахын төлөө босч тэмцэх бөгөөд олон нийтийн санаа тогтворгүй байв. Тэд улсын хэргийг алдаатай удирдсан гэж засгийн газрыг буруутгах болсон юм. Ном болгоны хуудсанд нийгмийн дургүйцэл өсөн нэмэгдэж, түүнийг шийдвэрлэх арга замыг заасан мөрүүд дурайна. Нийгмийн шинжлэх ухааны эл асуудалд миний бие эртнээс татагдах болж, бүхий л амьдралынхаа туршид судалсаар ирсэн билээ.

Захиргааны ажлын чанар, төрийн албан хаагчдын боловсрол, төрийн байгууллагуудын төгөлдөршилтөд нөлөөлөх тул төрийн захиргаанд миний бие эртнээс анхаарал хандуулах болсон юм. Үүний хүрээнд түүх, улс төр, эдийн засаг, эконометрик, социологи, учир шалтгааны ухаан, шинжлэх ухааны арга, статистик, гүн ухаан зэрэг олон ухааныг судлах болсон. Лондонгийн эдийн засаг, улс төрийн шинжлэх ухааны сургуульд хүний оршин ахуйн нөхцөлийг сайжруулах тэр шинэ мэдлэгийг эзэмших гэж чармайж байлаа. (…)

Бүтээмж тэглэсэн төрийн захиргаа гэж юуг хэлэх вэ?

Эхэндээ миний бие хүн төрөлхтний эсрэг чиглэгдсэн гэмт үйлдэл, аймаглан устгах явдал, төрийн албан тушаал худалдан авах болон авлига, хээл хахуультай холбоо бүхий олон утга санааг шингээлгүй ерөнхий санаагаар нэр томьёог ойлгож байв. Өмнөх нь хэтэрхий явцуу, удаах тодорхойлолт нь зарим нэгэн тохиодлыг эс тооцвол зохион байгуулалттай үйл ажиллагаанд оролцож буй хэн бүхэнд хамааруулж болохуйц хэтэрхий өргөн хүрээтэй байлаа. Соёлын өөрчлөлтийг судлах явцдаа миний бие ямар нэгэн үйл ажиллагааны мөн чанарт хамааруулан авч үзвэл түүний цэвэр хэлбэрийн талаар ярих бололцоотой юу гэж өөрөө өөрөөсөө асуух болов. (…) Ийнхүү амьдралынхаа туршид судалсан төрийн захиргааны шинэтгэл, түүнтэй хамаарал бүхий асуудлын талаар миний бие тодорхой ойлгоцтой болж хувирсан юм.

Бүтээмж тэглэсэн төрийн захиргаа (Public Maladministration) гэдэг нь хориглобол зохих зөрчил бүхий тогтолцоот ажил буюу ажилбаруудын нийлбэр цогцыг хэлнэ. Бюропатологи нь ажлын дутуу хагас гүйцэтгэлээр дамжин зохион байгуулалтын бүтцэд илрэх эмгэг юм. Авлига гэдэг нь албан үүргийн байдлаа ашиглан хэн нэгэн этгээдэд давуу байдал олгох ухамсарлагдсан болон ухамсарлагдаагүй үйлдэл мөн.

Энэ гурван үзэгдэл нь сөрөг утгаараа харилцан нэг нэгэнтэйгээ холбогдож, нэг нэгнээ баяжуулахын зэрэгцээ харилцан уялдаатай байдаг болно. Ажлын дутуу хагас гүйцэтгэл нь муугаар бодоход өмч хөрөнгө бүхий хүмүүсийн эрх ашигт бүхнийг захируулах, ингэхдээ байгууллагын зорилго, нийт нийгэмд үйлчлэх үйл ажиллагааг төрийн албаны явцуу эрх ашигт нийцүүлэх бюропатологи хөгжих таатай орчин болдог байна. Бүтээмж тэглэсэн төрийн захиргаа болон бюропатологи нь авлига хөгжих үндэс болдог. Гавьяа шагнал хэрээс хэтрэхийн цагт боломж, бололцоо бүхэн хумигдаж, нэр төр, шунаг хүсэл ёс суртахууны зарчмаас дээгүүрт үнэлэгдэнэ. Авлигын үйл ажиллагаанд өр зөөлөн хандаж, түүнийг нийгмийн амьдралын ердийн хэм хэмжээ болгохын цагт соёл устаж, хууль ёс, тогтолцоо нь бүтээмж тэглэсэн төрийн захиргаа, бюропатологийн хууль бус шинж чанарыг халхлах дэлбэн болж хувирна (G. E. Caiden, What Really Is Public Maladministration? Nov.-Dec., 1991, Gerald E. Caiden & Naomi J. Caiden 1977, Klitgaard 2014). Өөр хоорондоо харилцан хамаарал бүхий дээрх гурван зүйл нь а. Хүн амын итгэлийг алдаж, хүлээлгэд орсон; б. Хэт урт хугацааны туршид хүлээлгэд орж, тэсвэр алдрахад хүрсэн; в. Зорьсон зорилго, зорилтдоо хүрч чаддаггүй; г. Ард олны хөрөнгийг дэмий зүйлд үрсэн; д. Амьдралыг ёс суртахуунгүй, хүсэл эрмэлзэлгүй, хувиа хичээсэн өнгө төрхтэй болгосон захиргааны тогтолцоо бүрэлдэхэд нөлөөлдөг байна.

Өнгөрсөнд хориглобол зохих зөрчил бүхий тогтолцоот ажил буюу төрийн албаны ёс суртахуун, үнэлэмжийг унагасан үйлдэл болох бүтээмж тэглэсэн төрийн захиргааг хувь хүний ёс суртахуунлаг байдалтай холбон тайлбарладаг байв. Төрийн үйл хэргийг удирдахад эрхэм чадвартныг дэвшүүлэн хэрэглэснээр асуудал шийдвэрлэх бололцоотой гэж үзэж байлаа. Тэгвэл муу төрийн албан хаагч албанд орсон байлаа гэж бодвол түүнийг зөвхөн үхснийх нь  дараа л солих юм уу чөлөөлөх болж байна. Тэднийг өөр нөхцөлөөр халах юм уу чөлөөлж болохгүй гэж үү, ерөөсөө төрийн алба хүнлэг, ёс суртахуунтай горилогчийг хэрхэн ямар арга замаар олж ажлын байранд олж байршуулах вэ? Ёс суртахуунтай горилогч гэдэг асуудлыг шийдвэрлэх ердөө л нэг тал нь юм. Хуурмаг түрхэцээс гадна ёс суртахуунлаг байдлыг үгүйсгэх үйл явц, үйл ажиллагаа, зохион байгуулалт, тогтолцоо, байгууллага, шударга бус хэлцэл зэргийг багтаасан бүхэл бүтэн төрх байна. «Бюропатологи» гэх нэр томьёо энэ тохиолдолд захиргааны ялзарч буй хэсгийг төлөөлнө. Өөрөөр хэлбэл, ямар ч зохион байгуулалтын хүрээнд илэрч болох үйл ажиллагааны эмгэг юм. Ийнхүү бүтээмж тэглэсэн төрийн захиргаа нь авлига, төрийн албаны эмгэг гэх хоёр шинжийг өөртөө агуулдаг байна. Хоёр нэр томьёоны тухайд асар их тодорхойлолтууд байдаг.

Байгууллагын соёлд айдас, хүлцэнгүй байдал ноёрхож хамт олны хүрээнд хоорондын элэгсүү харилцаа алдагдсан үед бүтээмж тэглэсэн төрийн захиргаа авлига, төрийн албаны эмгэгтэй харилцан үр ашигтай холбогдож эхэлнэ (Svara 2007). (…)

Төрийн захиргааны шинэтгэл

Бүтээмж тэглэсэн төрийн захиргааг захиргааны шинэчлэгчдийн өргөн хүрээтэй оролцоо, үйл ажиллагааны явцад шийдвэрлэх бололцоотой. Ужаасан тохиолдолд байгууллагын бүтэц юм уу удирдлагыг бүхэлд нь солих хэрэгцээ ч гарч болох юм. (…) Гэхдээ анхаарал болгоомжлол хэзээд илүүдэхгүй. Сайн үйл ажиллагаа нэвтрүүлэхийг оролдохдоо зарим тохиолдолд муу бүхэнтэй хамт сайн зүйлээ устгах тохиолдол ч байна. Ялангуяа бүтэц, зохион байгуулалтын өөрчлөлт хийхэд ийм байдал хүчтэй ажиглагддаг (…)(Кайден 2017, 79-109).

ТӨРИЙН АЛБАНЫ ТӨВЧ БАЙХ ҮЗЭЛ БАРИМТЛАЛ

Оршил.

Засгийн газар болгон зэвсэгт хүчнээ өгсөн үүрэг даалгаврыг сайнаар хэрэгжүүлж, өмнөө тавьсан зорилгоо үл умартах, доорх хүмүүстээ итгэгдэж хүндлэгдсэн, мэдлэг чадвартай, тууштай, зүтгэлтэй, шударга нэгнээр удирдахуулахыг хүсдэг. Ингэж дэлхий дахинаа хүчирхэг цэргийн хүчин бүрддэг байна; тэд орчин үеийн зэвсэг техник хэрэглэж байнгын бэлтгэл сургуулилт хийхийн зэрэгцээ дээд зэргийн хангамж эдэлдэг. Үүний хариуд тэд хэзээ ч давахгүй мэт санагдах тийм хүнд нөхцөлд алдар гавьяа амь биеэ үл хайрлан тэмцэж гайхамшигийг бүтээдэг байна. Тэд хүн чанараа гээж, араатан мэт болсон ямар ч дайсантай тэмцэхэд бэлэн байдаг. Тэд эрэлхэг дайчин байдлыг хүндэтгэнэ. Тэд эр зоргийг хүндэтгэнэ. Тэд харгис хатуу үйдлийг үл харгалзан удирдагчийнхаа өгсөн үүрэг, даалгаварт огтхон ч эргэлзэхгүй биелүүлэхийн төлөө улайран тэмцэнэ.

Үүний нэгэн адил засгийн газрыг бодлогогүй үйлдлээс ангижруулж мэргэн зөвлөгөө өгч дэмжлэг үзүүлж чадах мэдлэг чадвартай, мэргэшсэн, итгэл даахуйц иргэний алба бүрдүүлэх зайлшгүй шаардлага үүсэж байна. Харизматик удирдлагад захирагдаж, байгаа нөөц, боломжоо үр дүнтэй ашиглах ёстой ч иргэний алба нь уламжлал, шинэчлэлийг хослуулж, мэдлэг чадвартай хэн бүхэнд нээлттэй байх хэлбэрээр зохион байгуулагдана. Иргэний алба төрийн эрх мэдлийг бататган бэхжүүлж, нийгмийн тогтвортой байдлыг хангахын зэрэгцээ төрийн зорилго, зорилтыг хэрэгжүүлэхийн тулд байгаа бүхнээ шавхан ажиллах эрчтэй, идэвхтэй, итгэл даахуйц байх ёстой. Шударга бус тушаал шийдвэртэй эвлэрэшгүй байхаас гадна төрийн албаны эрх ашгийг хувь хүний юм уу засаглагч бүлэглэлийн эрх ашгаас дээгүүрт тавьж ажиллах чадвартай байх ёстой. (…)

Төвч байх үзэл санаа

Орчин үеийн үзэл санааны түүх гэгч эрт үеийн үзэл санааны үр хөврөлийн үр дүн байдаг. Энэ утгаар нь төвч байх үзэл санааг улсын сан хөмрөгийг сахиулах, хариуцуулах түшмэд хэлбэрээр тайган нарыг дэвшүүлэн хэрэглэж ирсэн олон мянган жилийн өмнөх эзэн хаадын туршлагаас эхтэй гэж үзэж болох байна. Зарим тохиолдолд төрийн итгэлт, шударгуу түшмэдийг нэг эзнээс нөгөөд, нэг улсаас өөр улсад гэх хэлбэрээр шилжүүлэн хэрэглэж байв. Өндөр мэргэшсэн дээд түшмэдийн эрүүл саруул ухаан, онч, мэргэний зөвлөгөөг хүндэтгэн үздэг байсан жишээг үр ашигтай захиргааны тогтолцоо бүхий бюрократи эзэнт гүрнүүд, тэдгээрийн ордны түүхээс мэдэж болох юм (Eisenstadt 1963). (…)

Төвч байх орчин үеийн үзэл санаа нэлээд хожуу, худалдаа, хөдөө аж ахуй, аж үйлдвэр, цэрэг, улс төрийн хүрээнд институционал механизмаар дамжин томоохон хувьсгал өрнөсөнтэй холбоотойгоор XVII-XIX зууны үед Баруун Европын орнуудад мерканталист төрөөс захиргааны төрд шилжсэн цаг хугацаатай давхацан бий болжээ. Төвч байх үзэл санаа нь төрийн захиргааны шинжлэх ухааны анхны шонг татагч камералист үзэлтнүүдийн зүгээс өндрөөр үнэлж байсан засгийн газрын тусгай мэдлэг чадвар, мэргэшсэн байдал бүхий техникийн ажилтан бий болгох хэрэгцээнд тулгуурлан үүсэжээ (Albrow 1970). (…) Төвч үзэл санаа Баруун Европоос дэлхийн бусад хэсэг аажим тархаж нөлөө бүхий үзэл онол болж төлөвшсөн юм. Тэр үеэс эхлэн төрийн албаны эрхэм зорилго, нийтийн эрх ашиг, төрийн албаны ёс суртахуун/ёс зүй, хараат бус, хариуцлагатай байдалтай холбоо бүхий үзэл суртал болсон.

Төвч үзэл санаа нь төрийн албан дахь захиргааны албан тушаалыг улс төрийн албан тушаалаас тусгаарлах тэрчлэн төрийн албыг улс төржүүлэхгүй байх боломж, бололцоон дээр суурилдаг. Эдгээр нь дараах шинжийг өөртөө агуулсан загвар бий болоход хүргэжээ. Үүнд;

1.       Улс төр, бодлого захиргаанаас ангид байх ёстой. Ингэхдээ улс төрчид төрийн бодлого, шийдвэр гаргаж, төрийн албан хаагчид тэдгээрийн хэрэгжилтийг хангана;

2.       Төрийн албан хаагчдыг намын харьяалал, үзэл бодлоос нь илүүтэйгээр мэдлэг чадварт тулгуурлан албан тушаалд томилж байршуулна;

3.       Төрийн албан хаагчид нам, хөдөлгөөний аливаа үйл ажиллагаанд оролцохгүй байх;

4.       Төрийн албан хаагчид төрийн бодлого, шийдвэр, захиргааны талаар олон нийтэд хувийн үзэл бодлоо илэрхийлэхгүй байх;

5.       Төрийн албан хаагчид нь улс төрийн шийдвэр гаргах эрх бүхий хүмүүст мэргэшлийн зөвлөгөө өгөх, хариуд нь, улс төрчид төрийн албан хаагчдын хараат бус байдлыг баталгаажуулах;

6.        Төрийн албан хаагчид нь засаг төрийн эрхэнд гарсан улс төрийн хүчний мөрийн хөтөлбөр, бодлогод уялдуулж төрийн бодлого, шийдвэрийг хэрэгжүүлнэ. Ингэхдээ ажлын гүйцэтгэлийг дээд зэргээр хангаж ажиллах ёстой.

Улс төр, захиргааг тусгаарлах уг хандлага нь улс төр, засгийн газрын зорилго, нийгмийн үйл ажиллагааг захиргаа, зорилгодоо хүрэх засгийн газар, нийгмийн үйл ажиллагаанаас тусгаар авч үзэх бодолтой хэн бүхний хувьд итгэл үнэмшлийн бэлгэ тэмдэг болж хувирсан юм. (…) (G. E. Caiden 1996, 20-23)

Эх сурвалжийн жагсаалт

Albrow, M. Bureaucracy. London: Pall Mall Press, 1970.

Caiden, Geald E. "The Concept of Neutrality." In Democratization and Bureaucratic Neutrality, edited by Haile E. Asmerom & Elisa P. Reis, 20-44. New York: Macmillan Press Ltd, 1996.

Caiden, Gerald E. "What Really Is Public Maladministration?" Public Administration Review Vol. 51, no. No 6 (Nov.-Dec., 1991).

Caiden, Naomi J. "Public Budgeting amidst Uncertainty and Instability." Public Budgeting & Finance Vol. 1, no. Issue 1 (Spring 1981).

Eisenstadt, S. The Political System of Empires . New York : Pree Press , 1963.

Gerald E. Caiden & Naomi J. Caiden. "Administrative Corruption." Public Adnimisration Review Vol. 37, no. No 3 (1977): 300-309.

Klitgaard, Robert. Addressing Corruption Together. London : OECD, 2014.

Svara, J. The Ethics Primer for Public Administrators in Government and Non-profit Organizations. Sudbury, MA: Jones and Bartlett, 2007.

Кайден, Геральд Е. "И еще раз о добросовемтном управлении." International Journal of Civil Service Reform and Practice Vol. 2, no. No 1 (2017).

МЭДЭЭЛЛИЙН ЭХ СУРВАЛЖ; Н. ОТГОНБАЯР. (2019). ТӨРИЙН ЗАХИРГААНЫ ШИНЖЛЭХ УХААН; СУРАХ БИЧИГ, РЕД: Д. БҮДСҮРЭН (ДОК, ПРОФ), УБ – “УДАМ СОЁЛ” ХЭВЛЭХ ҮЙЛДВЭР, 201-210 ДАХЬ ТАЛ.

НАОМИ ЖОЙ КАЙДЭН "ТОДОРХОЙ БУС, ТОГТВОРГҮЙ ОРЧИН ДАХЬ УЛСЫН ТӨСӨВ, САНХҮҮ"

НАОМИ ЖОЙ КАЙДЭН

(Англи хэлнээ: Naomi Joy Caiden: 1939 оны нэгдүгээр сарын 1 нд Лондон хотноо мэндэлсэн) – нь Калифорнийн Улсын Их Сургуулийн улс төрийн шинжлэх ухааны профессор нэгэн. Улсын төсөв, санхүү, санхүүгийн бодлого, төрийн албаны харьцуулсан шинжилгээгээр мэргэшин ажилладаг.

Наоми Кайдэны амьдрал Англи, Австрали, Изриаль, АНУ гэсэн дөрвөн улстай шууд холбоотой. Английн Лондон хотноо еврей гэр бүлд мэндэлсэн. 1959 онд Лондонгийн Их Сургуулийг эдийн засгийн шинжлэх ухааны бакалаврын зэрэгтэй дүүргэжээ. Улмаар 1966 онд Канбэрра дахь Австралийн Улсын Их Сургуульд улс төрийн шинжлэх ухаанаар магистрын зэрэг хамгаалсан байна. Австралид байхдаа улс төрийн шинжлэх ухаанаар багшлахын зэрэгцээ Канадын бодлого, Австралийн их, дээд сургуулиудын тухай өгүүлэл нийтлүүлэх болсон. 1966 онд Изриаль улс руу шилжиж, Изриалийн Бодлого Судлалын Хүрээлэнд төрийн албаны харьцуулсан судалгаагаар мэргэшин ажиллахын зэрэгцээ Хэбрэй Их Сургууль, Хайфу Их Сургуульд багшилсан байдаг. 1968-1971 онуудад АНУ-д очиж, профессор Аарон Вилдавскитай хамтран “Буурай хөгжилтэй орнууд дахь төсөв, санхүүгийн төлөвлөлт” ном нийтлүүлжээ. 1990-ээд оны эхээр Дэлхийн Банкны Эдийн Засгийн Хөгжлийн Хүрээлэнд ажиллаж байсан туршлагатай. Наоми Ж. Кайдэн өдгөө нөхөр Гэралд Э. Кайдэны хамт АНУ-ын Калифорни муж улсын Лос-Анжелес хотноо энх тунх амьдарч байна. Энэ удаад түүний бүтээлээс дээжлэн утгачилж байна.

Ноами Кайдэн уг өгүүллийн хүрээнд хязгааргүй өсөн нэмэгдэж буй нийгмийн хэрэгцээг хязгаарлагдмал төрийн нөөцөөр хэрхэн үр дүнтэй хангах вэ гэдэгт хариулт эрэлхийлэх оролдлого хийсэн байна. Төрд итгэх итгэл суларсан, ажил, үйлчилгээний чанар муудсан, төсвийн сахилга алдагдсан, иргэн, аж ахуйн нэгж татвараа төрд төлөхийн оронд нуун дарагдуулахыг чухалчлах болсон зэрэг олон хүчин зүйлийг дурдаад үүнээс үүдэн ирээдүйд төсвийн орлогын хэмжээ аль ч улсад нэгэн адил унах төлөвтэй байгааг дурдсан байна. Гэтэл улсын төсвийн зарлага байнга өсөн нэмэгдэх хандлагатай байдаг. Ийм хүнд үед төрийн албан хаагчид, ялангуяа төсөв боловсруулагчид уламжлалт бус, шинэ аргаар улсын төсвийг бүрдүүлэх шаардлагатай. Үүний тулд төсвийн шинэчлэл хийх шаардлагатай. Юуны түрүүнд, улсын төсөв боловсруулах явц дахь тодорхойгүй, тогтворгүй байдлыг даван туулах хэрэгтэй. Зургаан төрлийн тодорхойгүй байдал улсын төсөв боловсруулах явцад үүсэж болохыг Наоми Кайдэн анхааруулсан байна.

ТОДОРХОЙ БУС, ТОГТВОРГҮЙ ОРЧИН ДАХЬ УЛСЫН ТӨСӨВ, САНХҮҮ

Сүүлийн хагас зуун жилийн туршид бидний сайн мэдэх төсөв, санхүүгийн ертөнцөд улсын салбарын эдийн засгийн онол дахь Кэйнсийн хувьсгал болон захиргааны төрийн эрчимтэй хөгжлийн үрээр хүлээгдэж байгаагүй, цоо шинэ үзэгдлүүд бий болж, чиг баримжаагүй байдал үүсэв (The world of budgeting which we had grown to know well in the past fifty years, sinse the advent Keynesian revolution in public economics and the rapid expansion of the administrative state, is fast being disoriented by new and unexpected events). Тодорхой чиглүүлэгчид устаж үгүй болов. Төсвийн тоглоомын дүрэм хурдан өөрчлөгдөж, тэр хэрээрээ үүссэн шинэ нөхцөлд дасан зохицох аргаа олж ядсан төрийн дээд тушаалын албан хаагчид чиг баримжаагаа алдаж эхэлсэн. Урт хугацааны туршид бололцоотой гэж үнэлэгдэж байсан улсын төсөв, санхүүгийн найдвартай, тогтвортой байдал эргэлзээ төрүүлэх болсон. Өөрөөр хэлбэл, найдвартай, тогтвортой байдал тодорхойгүй, тогтворгүй байдлаар солигдож байна.

Төсөв бүрдүүлэх үйл явц харьцангуй тогтвортой байна гэж үзэж болох юм. Ирээдүйн үйл ажиллагааны санхүүгийн үндэсийг хангахад чиглэгдэх тул төсөв боловсруулах үйл явц нь алс ирээдүйд олж бас гарч болох орлого, зарлагаас ихээхэн хамаардаг. Төсөв бүрдүүлэхэд урт хугацааны туршид итгэлтэй байж болохуйц хүрэх үр дүн, амжилтын тухай төсөөлөл шаардагддаг байна. Төсөвт хийгдэх жил тутмын тодотгол ойрын ирээдүйд сайн жишээ болж, үр дүн нь үнэлэгдэх, харагдах зарлагын зохицуулалт бүхий ашигтай түвшинд хүрсэн үед төсөв бүрдүүлэх үйл явц хамгийн зохистой байна.

Төсөв бүрдүүлэх сонгодог онол нь жил тутмын төсөв (Цаг хугацааны үечлэлийг тодорхойлох зорилгоор), улсын нэгдсэн төсөв (Улсын зарлагыг нэгдсэн хяналтад байлгах зорилгоор), хатуу тайлагнал (Зүй бус өөрчлөлтийг даван туулах зорилгоор), аудит (өмнөх үйл ажиллагааг нэгтгэн дүгнэх зорилгоор) гэх мэт цаг хугацааны чанд хүрээ тогтоох замаар учирч болох тодорхойгүй байдлаас сэргийлэхийг оролддог. Төсөвлөх үйл явцад төрийн санхүүд төдийлөн судлагдаагүй урьдчилан төлөвлөж, тогтворжуулах зарим нэг арга хэмжээ авах шаардлага гарахын зэрэгцээ тогтсон дүрмээр зохиогдож, тодорхойгүй байдлаас ангижрах бололцоо тэр болгон олдоод байдаггүй. Төсөв боловсруулагчид орлогоо багасгаж, зарлагаа ихэсгэх албан бус сонголтоор дамжуулан хүлээгдэж байгаагүй үр дүнгээс урьдчилан сэргийлэх арга замын эрэлхийлдэг. Төсөвт тодотгол хийх бодлого нь өөрчлөлтөд дасан зохицож, болох үйл явцыг урьдаас тааварлах бололцоо олгодог байна. Олон салбараас хангалттай хэмжээний орлого татан төвлөрүүлэх нь төсвийн найдвартай байдлыг нэмэгдүүлэх бөгөөд алдаагаа засварлах, уян хатан нөхцөлийг хангах, тодорхойгүй байдлыг даван туулах боломж олгодог.

Тодорхойгүй байдал урьд байгаагүй хэмжээгээр үүсвэрлэх болсон өнөө үед түүнээс урьдчилан сэргийлэх уламжлалт арга явуургүй болжээ. Шинж тэмдэг улам бүр илэрхий болж байна. Сүүлийн хорин жилийн хугацаанд америк долларын ханш унаж, ойрын ирээдүйд сайжрах төлөв харагдахгүй байна. Муж улс, орон нутгийн засаг захиргаа холбооны улсын татаасгүйгээр оршин тогтнох бололцоогүй болсон бөгөөд тэдний хувьд холбооны улсын татаасгүй нөхцөлд дампуурал гэсэн ганцхан зам дурайж байна. Тэдний зарим нь ёроолгүй ангалын эрмэгт тулж, дэмжлэггүй бол оршин тогтнох чадваргүй болжээ. Улсын зарлага, татварын нэмэгдлийн эсрэг тэмцэх явдал улам бүр нээлттэй, хурц хэлбэр рүү шилжиж байна. Засаг төрийн эрх мэдэлтнүүд зарцуулсан хөрөнгө нь хэрхэн үр дүнгээ өгөх хийгээд эсэргэн жилд аль салбарт хөрөнгө хаяхаа нэг жилийн төсвөөс урьдчилан харах чадваргүй болсон. Мөнгө юунд зарцуулагдсан, ард түмэн үүнээс ашиг хүртэж байгаа, эсэхэд итгэл төгс хариулт өгч чадахгүй байна.

Төсөв бүрдүүлэх үйл явц боловсруулагчдаас асар их хүчин чармайлга шаардах нарийн төвөгтэй үйл явц мөн. Харамсалтай нь, төсвийн өнөөгийн онол, практик цаг үеийн шаардлагыг хангахгүй байна. Тодорхойгүй, тогтворгүй байдлаас богино хугацаанд аль болох хурдан ангижирч чадах төсвийн шинэ онол, хандлага бидэнд шаардлагатай байна. Ингэхдээ улсын төсвийн салбар дахь өөрчлөлтөд хариулт болж чадахааргүй уламжлалт аргуудаас ангижрах хэрэгтэй.

Хувьсан өөрчлөгдөж буй орчин дахь төсөв бүрдүүлэх үйл явц

Урт хугацааны туршид улсын төсөв боловсруулах үндсэн асуудал шийдвэрлэгдсэн хэмээн үзэж байлаа. Шийдвэрлэгдээгүй үлдсэн цорын ганц асуудал нь үйлдвэрлэлийн хэмжээ, орлого, зарлагын урсгал, төрийн оролцоотой уялдуулж төсвийн хэлбэрт бага зэрэг өөрчлөлт оруулах явдал байв. Анхандаа нийгмийн хэрэгцээ хязгаарлагдмал, харин төрийн нөөц хязгааргүй гэж үзэж байлаа. Орлогоо нэмэгдүүлж, томоохон хэмжээний зарлагаа зохицуулах төрийн боломж зүйрлэшгүй их юм. Татвар бүрдүүлж, мөнгөн хөрөнгө татан төвлөрүүлэх өнөөгийн технологийн бололцоо хязгааргүй бөгөөд энэ нь нийгмийн асуудлыг захиргааны төрийн механизмаар дамжуулан шийдвэрлэх боломж олгож байна гэж үзэж байлаа. Өнөө цагт захиргааны төр байгаа нөөцийн үр дүнтэй ашиглалт юм уу татвар бүрдүүлэх тогтолцооны зохисгүй шинжийг багасгахгүйгээр нийгмийн шинэ шинэ эрэлт, хэрэгцээг хангах гэж улайрах болсон. Энэ нөхцөлд бидний хувьд төрийн нөөц хязгаарлагдмал, нийгмийн хэрэгцээ хязгааргүй гэсэн өөр хандлагыг дэмжих шаардлага үүсэж байна.

Орлогоо нэмэгдүүлэх төрийн эрх мэдлийн боломж, бололцоо онцын эсэргүүцэлтэй тулгаралгүйгээр өссөөр байна. Татвараа үлэмж хэмжээгээр өсгөн нэмэгдүүлэх бололцоо өөрөө аж үйлдвэржилт, ардчилах үйл явцын түвшингөөс хамаарч байдгийг түүх бидэнд харуулж байна. Энэ нь эдийн засгийн өндөр түвшний идэвхжил, чанартай бараа, үйлчилгээ хүргэх чадвартай төрийн захиргааны мэргэшсэн, ил тод, үр ашигтай үйлдэлд нийгмийн зүгээс итгэж буй байдал зэргээр нөхцөлдөнө.

Татвар бүрдүүлэлт дэх эргэлзээ, холимог загварын эдийн засагт төрийн эзлэх хувь дээд цэгтээ хүрдэг гэсэн болгоомжлол тэрчлэн төрийн албаны өргөжилтөд үл итгэх байдал зэрэг нь улсын орлого нэмэгдэх үе магадгүй, дуусгавар болж байгааг харуулж байна. (…) Инфляцийн дарамтын нөлөөгөөр татвар төлөгчид татвараас зайлсхийх болсон нь бодит орлого нэмэгдэхэд асуудал үүсэж байгааг харуулж байна. Хүмүүс их төлөв төрийн хяналт, татвараас зайлсхийж далд эдийн засаг бараадах болжээ.

Дээрх хүндрэлийн зэрэгцээ орлогоо нэмэгдүүлэх засгийн газрын чадварт нөлөөлөхүйц цоо шинэ, бодитой хүчин зүйл гарч ирсэн нь хэрэгжүүлэх арга хэмжээ, хүлээгдэж буй үр дүнд үл итгэх байдлаас үүдэлтэй төрийн орлогыг хязгаарлах нийгмийн тоо томшгүй оролдлого юм.

Төрийн хувьд боломжит бүх гарцыг тооцсон төсвийн хэд хэдэн боловсруулдаг байх шаардлагатай. Албан ёсны хязгаарлалт байхгүй үед ч гэсэн улс төрчид нийгмийн санаа бодлыг тооцсны үндсэн дээр инфляцийн түвшинтэй уяж зарлагын өсөлтийг хязгаарлах, төсвийг тэргүүлэх чиглэлийн хүрээнд хазаарлаж байх хэрэгтэй.

Нийтийн бараа, үйлчилгээний эрэлт буурахгүй, харин ч ирээдүйд өсөх хандлагатай байна. АНУ-ын тэтгэврийн насны хүн амын эзлэх хувь өсөн нэмэгдэхийн зэрэгцээ ажиллах хүчний хомсдол бий болж тэр хэрээрээ тэтгэврийн насныханд зориулах нийгмийн зардал өсч байна. Ядуурлын асуудлыг “нэг амьсгаа”-гаар шийдвэрлэх итгэл алдарч, нөхцөл байдлын талаарх таагүй үнэлэлт нэмэгдэх болсон. Энэ асуудлыг шийдвэрлэхийн тулд бүхэл бүтэн нэг үеийг элээх шаардлага тулгарч байна. Шинэ технологийн эрчимтэй хөгжил нь аюулгүй байдал, хүрээлэн буй орчныг хамгаалах судалгааны санхүүжилтэд төрөөс асар их зардал гаргахыг шаардаж байна. Нийгмийн эрэлт, хэрэгцээг зах зээлийн эдийн засгийн хүчээр хангах бололцоогүй болжээ. Захиргааны төрийн тогтолцоонд шилжих хандлага бий болж байна. Шинэ эрх зүйн хэм  хэмжээ үүсэж байна.

Ингэхлээр, эрүүл мэнд, боловсрол, нийгмийн хамгаалал, хот төлөвлөлт, гэмт хэрэгтэй тэмцэх явдал, хэрэглэгчдийн эрхийг хамгаалах гээд төрийн удирдлагын олон хүрээнд зардлын түвшинг хатуу, чанд тогтоох бололцоогүй болжээ. Батлан хамгаалах, хүрээлэн буй байгаль орчин, цагдаа, сургууль, эмнэлэг, эрүүлийг хамгаалах болон дахин мэргэшүүлэх үйл ажиллагаанд эцэс төгсгөлгүй мөнгө зарах болсон. Дээрх зорилгод зарж буй хөрөнгө нь төрийн мөнгөн хөрөнгийн санг бүхэлд нь зарцуулсан ч байдлыг дээрдүүлж үл чадах тул “хэмжээ хязгаар үл мэдэгдэх зарлага” гэж тодорхойлж болох юм.

Төрийн олон албан хаагчид хязгаарлагдмал нөөцөөр хязгааргүй өсөн нэмэгдэж буй хэрэгцээг хангахын тулд шинэ арга, зам эрэлхийлэх санхүүгийн нарийн, төвөгтэй нөхцөлд ажиллаж байна. (…) Тэд одоо хүнд сонголтын өмнө тулж иржээ. Орлого, зарлагын хэмжээг тааварлах хэцүү байгаагийн дээр эдийн засгийн асуудлаас үүдэн төсвийн төлөвлөгөө байнга өөрчлөгдөх болжээ. Хувьсан өөрчлөгдөж буй нөөц, нарийн, төвөгтэй зорилго, зорилт бүхий нөхцөлд төсөв бүрдүүлэхэд урьдын туршлага хангалтгүй байна.

Үүний зэрэгцээ нөөцийн төлөөх өрсөлдөөн засгийн газар, төрийн агентлагийн түвшинд томоохон бүлэглэлүүдийн дунд эрчимжиж байна. Урьд харьцангуй тогтвортой байсан бүлэг тарж татан буугдах юм уу үзэл бодлоо өөрчлөх нь хэвийн үзэгдэл болжээ. Төсөв боловсруулах үйл явц олон янзын эрх ашгийн уулзварт байрлаж, дүрэм журам ямагт зөрчигдөх болсон. Төсвийн төслийн талаар нэгдсэн саналд хүрч, түүнийг хэрэгжүүлэхэд ихээхэн саад учирч байна.

Эдийн засгийн тогтворгүй байдал бодит үзэгдэл болсон үед төсөв боловсруулах үйл явц үр дүнг тааварлахад боломж хомс, хянахад хүндрэлтэй төвөгтэй болж хувирдаг. Орлогын тогтворгүй байдлаас өөрсдийгөө хамгаалахын тулд төрийн албан хаагчид олон янзын төсвийн хөтөлбөр, конструктив бус арга хэмжээ авч хэрэгжүүлэх болсон. Эдгээр хөтөлбөрийг хүлээн авч хэрэгжүүлэх явцдаа мөнгө хаанаас гарахыг үл мэдэх учир төрийн албан хаагчид ямар нэгэн байдлаар нөхөн төлөөс болохуйц хамгаалах арга хэмжээ авдаг байна. (…) Харамсалтай нь, тэд өөрсдийгөө хамгаалах арга хэмжээ авахдаа нөөцийн хөрөнгө багасч, мэдээлэл итгэл муутай болох гэсэн бас нэг тодорхой бус байдлыг бий болгодог.

Төрийн удирдлагын янз бүрийн түвшин дэх нөөц, чиг үүргийн тогтворгүй байдал нь засгийн газрын дотоод бүтцийг ярвигтай болгохын зэрэгцээ энэ талбарт хөрөнгө хөдөлгөх боломжийг хязгаарлаж өгдөг. (…)

Дүгнэлт

Улсын төсвийн хүрээн дэх дээрх зургаан тодорхойгүй байдал, тэдгээрийг даван туулах оролдлого нь ердөө Америкийн нийгэм дэх гүн гүнзгий хямралыг илрэл төдий юм. Бид аж үйлдвэржилтийн дараах нийгмийн үеийн засгийн газрын мөн чанар, зорилгын талаар нэгдсэн ойлголтод хүрэх бололцоогүй билээ. Төрийн санхүү захиргааны төрийн ирээдүйн төлвийн талаарх маргааны төвд байх болно. Учир нь төрийн зорилгыг тооцон үзэхгүйгээр тодорхойгүй, тогтворгүй нөхцөл дэх улсын төсөв бүрдүүлэх дэгийг бий болгох боломжгүй юм. Улсын нөөцийг хэрхэн үр дүнтэй хуваарилах вэ гэдгийг өнөөдөр хүртэл төсөвт бүрэн дүүрэн тодорхойлж чадаагүй байна. Төсвийн удирдлага хэсэгчилсэн байдлаар мухардалд орж бидэнд шинж тэмдэг харуулсаар байх болно. Төсвийн тэргүүлэх чиглэлээ тодорхойлж чадаагүй байж үйл ажиллагааны хэрэгжилт, түвшингийн талаар ярилцах нь утгагүй юм. (…)

 Төрийн албан хаагчид өгүүлэлд хөндсөн ярвигтай асуудлаар бие даан шийдвэр гаргах боломжгүй. Тэд зөвхөн өөрсдөд нь олгогдсон бүрэн эрхийн хүрээнд л үр дүнтэй байх бололцоотой. Төсөв бүрдүүлэх үйл явцыг төгөлдөржүүлэхийн тулд өнөөгийн төсвийн байгууллагуудын үйл ажиллагааг шинжлэх шаардлагатай. Хүрээлэн буй орчны өөрчлөлтөд хэрхэн, яаж дасан зохицох, чиг үүргээ хэрхэн хэрэгжүүлж байгаа, үүссэн шинэ орчинд өөрийгөө авч явах чадвар хэр зэрэг байгаа, төсөв, санхүүгийн ямар аргыг түлхүү ашиглаж байна гээд олон асуудлыг энд дурдаж болох юм.

Тодорохойгүй, тогтворгүй орчинд уламжлалт чиглүүлэгчид устаж буй өнөө үед бид бүхэн улсын төсвийн салбарт шинэ, бүтээлч эхлэлийг дэмжиж байх ёстой. Улсын салбарын удирдлагад эдийн засгийг хөхиүлэн дэмжих, ашиг багатай сүйтгэлээс зайлсхийх хангалттай хөшүүрэг байхгүй байна. Бидэнд урт хугацаандаа үр дүнтэй зураглал хийж чадахуйц ажлын арга дутагдаж байна. Бид нийтийн бараа, үйлчилгээг гэрээгээр гүйцэтгэх чадвар бүхи хувийн хэвшлийн байгууллагуудын боломж, бололцоог бүрэн дүүрэн дайчилж чадахгүй байна. Бидэнд уламжлалт төсвийн үйл явцыг сайжруулахад чиглэгдсэн батлагдаж, нотлогдоггүй олон тооны онол, дүгнэлт, хэтрүүлэг л байна. Бидэнд түшмэдийн бус, нийгмийн эрх ашигт хариулт болж чадахуйц орчин үеийн технологийн боломжийг ашигласан шинэ төсвийн тогтолцоо шаардлагатай байна (N. J. Caiden, Public Budgeting amidst Uncertainty and Instability Spring 1981, 6-19).

Эх сурвалжийн жагсаалт

Caiden, Naomi J. "Public Budgeting amidst Uncertainty and Instability." Public Budgeting & Finance Vol. 1, no. Issue 1 (Spring 1981).

МЭДЭЭЛЛИЙН ЭХ СУРВАЛЖ; Н. ОТГОНБАЯР. (2019). ТӨРИЙН ЗАХИРГААНЫ ШИНЖЛЭХ УХААН; СУРАХ БИЧИГ, РЕД: Д. БҮДСҮРЭН (ДОК, ПРОФ), УБ – “УДАМ СОЁЛ” ХЭВЛЭХ ҮЙЛДВЭР, 211-219 ДАХЬ ТАЛ.